Ph.D Д.Ганбат
/УТБА-ийн Удирдах зөвлөлийн дарга, МУ-аас ХБНГУ-д суух Онц бөгөөд бүрэн эрхт элчин сайд/
Шинэ толь №28, 1999
Түлхүүр үг: Шүүхийн эрх мэдэл, эрх мэдлээ урвуулан ашиглах , эрх зүйт төр
Монгол Улсын шинэ Үндсэн хуулийн төслийг хэлэлцэх болон батлагдаж гарах үеийн мэтгэлцээн нь улс төрийн шинжлэх ухааны хөгжилд ихэд түлхэц үзүүлсэн юм. Эдгээрийн дотор эрх мэдэл хуваах, тэнцвэржүүлэх онолын асуудал чухал байр суурь эзлэнэ. Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалын нэг чухал тулгуур нь энэхүү онолын асуудалтай шууд холбоотой утгаар уг асуудал өнөөдөр бидний анхаарлыг татсан хэвээр байгаа билээ. Гэтэл Үндсэн хууль хэрэгжиж эхэлснээс хойшхи долоон жилийн дотор уг онолын чиглэлийн судалгаа, тодорхой хэлбэл улс төрийн болон эрх зүйн шинжлэх ухаан Монгол улсад паралель боловч тус тусдаа хөгжиж ирсэн гэж хэлэх үндэстэй. Үүнтэй холбогдож эрх мэдэл хуваах онолын гол гол ухагдахуун одоо хэр энэ хоёр шинжлэх ухаанд өөр өөр нэр томъёогоор нэрлэгдэж, цэгцтэй болж чадаагүй хэвээр байна. Үүний улмаас улс төр судлалын сурах бичиг, сургалтанд хэрэглэгддэг нэр томъёо Үндсэн хуульд тусгалаа олсон дээрхи онолын нэр томъёоноос зердөг нь хэл шинжлэлийн ухаанаас халисан асуудлыг бий болгосоор байна.
Тухайлбал, англи хэлнээ separation of power, герман хэлнээ die Gewaltenteilung, орос хэлнээ разделение властей гэдэг үгс онолын утга агуулгыг улс төр судлалд эрх мэдэл, засаглал, засаг, засгийн эрх зэрэг нэр томъёогоор илэрхийлдэг. Гэтэл Үндсэн хуулинд засгийн бүх эрх (Үндсэн хулийн 3.1), төрийн эрх (3.1), төрийн эрх мэдэл (3.2), бүрэн эрх (22.1) гэсэн нэр томъёо хэрэглэсэн билээ. Улмаар тухайн субъекттэй холбож хууль тогтоох бүрэн эрх, онцгой бүрэн эрх (УИХ), үндсэн бүрэн эрх (Ерөнхийлөгч, Засгийн Газар), дараах бүрэн эрх (/Шуух) гэхчлэн тусгасан байдаг. Эрх зүйн шинжлэх ухаанд үүнийг баримжаалж ухагдахууныг энэ байдлаар хэрэглэдэг байх. Өөрөөр, улс төр судлал, эрх зүйн шинжлэх ухаан хоёр нэр томъёоны хувьд, магадгүй ухагдахууны хувьд ч өөр өөр зүйлийг энэ онолтой холбож ярьдаг хэвээр байна.
Үүнийг зүгээр нэг “Монгол хэл бол баялаг хэл юм” гэдгээр ч юм уу тайлбарлаж болохгүй биз. Баялагийн хувьд манай Үндсэн хууль тухайн үзэгдлийн илрэлийг тайлбарлах утгаар АНУ-ын
Үндсэн хуулиас үнэхээр өөр юм. Эрх мэдэл, засаглал, бүрэн эрх гэсэн ойлголтууд бүгд л шахуу ганц POWER гэсэн үгээр илэрхийлэгдсэн байдгийг бодоход үнэхээр баялаг гэхээс өөр аргагүй юм. Гэхдээ асуудлын учир нь үүнд биш юм.
Үзэгдлийн онцлог талыг бус уг үзэгдлийг бүхэлд нь өөр өөр нэр томъёо хэрэглэж тайлбарлавал анализ шинжилгээ хийх боломж төдий чинээ хаагддаг. Өөрөөр, зөвхөн онолын төдийгүй практик алхам хийхэд энэ бүгд нь саад хийх болно. Бидний ярилцаж буй сэдвийн хүрээнд эрх мэдэл хуваарилах онолын асуудал тэр тусмаа нэр томъёог цэгцтэй хэрэглэхийг илүү анхаарахыг шаардаж байгаа нь хэн бүхэнд тодорхой.
Уг онолын талаар ямар нэгэн ойлголттой хүн бүхэн юуны түрүүнд хуваарилах асуудал энд яригддаг гэдгийг сайн мэднэ. Гэтэл өнөөгийн түвшинд эрх мэдлийн хуваарилалтын асуудлыг зөвхөн институционал хуваарилалт талаас нь илүү ойлгож Үүгээр анализаа хязгаарлах гэсэн хандлага бий. Институционал талаасаа төрийн эрх мэдэл биежсэн, тээгч нь төр учраас засаглал, засаглалын институт, засаглалын өндөрлөгийн тухай яригдах ба засаглал хэмээх ойлголтын утга нь энд гарч ирнэ. Улмаар төрийн энэхүү эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч Институт болох парламент, засгийн газар, шүүхийн байгууллага гэсэн төрийн биежсэн засаглалын хэлбэрийн тухай ярьдаг.
Энэхүү хандлагын үүднээс манай Үндсэн хуулийг авч үзвэл өмнөх хуультай харьцуулашгүй эрс өөрчлөлт хийгдсэн нь хэнд ч тодорхой. Гэхдээ анхаарал татах асуудал энд бий. Онцгой ажиглагдаж байгаа нь Шүүх эрх мэдэл гэсэн бүлэг юм. Энэхүү онолыг хөгжүүлэхэд их хувь нэмэр оруулсан Францын философич Монтескьегийн хувьд шүүх засаглал нэг их чухал биш байсан гэдэг. Тэрээр хууль тогтоох, гүйцэтгэх засаглалд анхаарлаа илүү хандуулж байжээ. Энэ бол XYIII зуун. Гэтэл үүнээс хойш уг онолын хөгжилд болон эдүүгээ ямар ч маргаангүй шахуу яригддаг зүйлийн нэг бол шүүх засаглалын хараат бус, хэнээс ч үл хамааран бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэх онцгой статусын асуудал юм. Хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын хоорондын харилцан хамаарал янз бүрийн хувилбартай байх нь түгээмэл үзэгдэл болсон бол шүүх засаглалын хувьд энэ асуудал бараг яригдадгүй. Энэхүү логикоор үзвэл манай Үндсэн хуульд анхаарах зүйл бий. Тухайлбал,
- Үндсэн хуулийн 3-р бүлгийн 4-ийг Шүүх эрх мэдэл хэмээн нэрлэсэн нь үнэхээр содон буюу оноож өгсөн нэр билээ. Өөрөөр, засаглалын бусад институтын тухайд ингэж онцлож нэр өгсөн зүйл байхгүй. Логикоор энэхүү бүлэгт шүүхийн тогтолцоо хэмээн нэрлэгдсэн шүүхээс гадна Үндсэн хуулийн Цэцийг зайлшгүй дурьдсан баймаар. Гэтэл Үндсэн хуулийн Цэцийн асуудлыг бүр хойно, тусад нь бие даасан 5-р бүлэгт оруулсан байх жишээтэй. Өөрөөр, засаглалын нэг өндөрлөг болох шүүх эрх мэдэлд Үндсэн хуулийн Цэц хамаагүй мэт логик эндээс гарах боломжтой.
- УИХ, Ерөнхийлөгч, Засгийн газрын бүрэн эрхийн тодотголыг онцгой бүрэн эрх, үндсэн бүрэн эрх хэмээн онцлосон байдаг бол шүүхийн дээд байгууллага болох Дээд шүүхийн хувьд ийм зүйл байхгүй.
Өөрөөр хэлбэл, үнэхээр эрх мэдлийн асуудлыг институционал талаас нь авч үзье гэвэл нэр томьёог субъектүүдэд хамааруулан хэрэглэхдээ логик холбоосыг анхаармаар байна.
Эрх мэдлийн хуваарилалтын дараахь нэг асуудал бол түүний функционал буюу чиг үүргийн талаас харах явдал юм. Уг хандлага дээрхийг бодвол илүү нарийн байдаг бөгөөд эрх мэдлийн хуваарилалтын онолын хөгжлийн нэгэн чухал чиглэл болж байна.
Хэдийгээр орчин үеийн эрх зүйт төр нь иргэний эрх чөлөөг ханган баталгаажуулах үүднээс төрийн эрх мэдлийг хуваарилах зарчмыг бүх талаар баримталдаг боловч амьдрал дээр янз бүрийн загварууд байсааар байна. Тухайлбал, парламентын болон ерөнхийлөгчийн засаглалтай системүүд гол нь эрх мэдэл хуваарилалтын загвараар хоорондоо ялгагддаг. Парламентийн засаглал бүхий системд засгийн газар болон парламент дахь эрх баригч улс төрийн субъектийн хооронд уялдаа холбоо хүчтэй, нэгдмэл нягт байдаг тул “эрх мэдлийн интеграцийн” тухай ярьдаг. Тэгвэл ерөнхийлөгчийн засаглалын хувьд хатуу хуваарилалтыг бэхжүүлэхийн тулд Ерөнхийлөгч шууд ард түмнээс легитим эрх мэдлээ олж авдаг байна. Аль аль загварын хувьд асуудлыг гагцхүү зөвхөн функционал талаас нь харах боломжтой. Өөрөөр, институционал буюу бие даасан засаглалын өндөрлөгүүд уг хэлбэрүүдэд аль алинд нь хэвээр байгаа бөгөөд гагцхүү засаглалын тэнцвэржүүлэлт, түүний хэмжээ, түвшингийн асуудал энд гол юм.
Парламентын системд уламжлалт буюу засаглалын хатуу хуваарилалтыг хэргэлдэггүй нь түгээмэл зүйл болсон. Эдүгээ олон оронд парламентын олонхи болон засгийн газар нэгдмэл байгаа нь бодит амьдралаас урган гарсан үзэгдэл юм. Уламжлалт загвар болох хууль тогтоох засаглал бол парламент, гүйцэтгэх засаглал бол засгийн газар гэсэн зааг ялгаанаас илүү парламентын олонхи ба парламентын цөөнхи гэсэн үйлчлэл бүхий засаглалын загвар илүү нөлөөтэй байдаг байна. Дахин хэлэхэд энэ байдал нь институционал хандлага буюу засаглалын өндөрлөгийн хуваарьт огт нөлөөлдөггүй буюу бие даасан институтууд үйл ажиллагаагаа хуваарилсан байдлаар явуулсан хэвээр байдаг.
Тэгээд ч улс төрийн системийн хүрээнд шүүх засаглалын эзэлдэг онцгой байр суурийг эс харгалзвал улс төрийн бодит байдалд засаглалын институтын цэвэр хуваарилалт харьцангуй ховор тохиолддог байна. Онолын хүрээнд ч мөн аль нэг институт төрийн эрх мэдлээ хэрэгжүүлэхдээ өөр нэг институтын бодит хяналтаас гадуур байх тохиолдолд эрх мэдлээ урвуулан ашиглахаас хамгаалах хэрэгсэл уг хуваарилалт болж чадахгүй гэж үздэг. Төрийн эрх мэдэл болон чиг үүргийн хэрэгжүүлэлт байнга хоёр ба түүнээс дээш институтын харилцан хамаарал бүхий хамтын ажиллагааг шаарддаг төрийн эрх мэдлийн функционал хуваарилалт харин эрх мэдлээ урвуулан ашиглахаас сэргийлэх үр өгөөжтэй хэрэгсэл болж чаддаг байна. Энд засаглалын уялдаа холбоо, тэнцвэржүүлэлтийн тухай эсхүл ялангуяа, хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын хувьд хяналт, тэнцвэржүүлэлтийн /checks and balances/ системийн тухай яригддаг.
Манай үндсэн хуулийн үзэл баримтлалаар бол Монгол улс парламентийн засаглалтай улс. Үүнийгээ ч Үндсэн хуулиндаа тод томруун гаргаж өгсөн. Гагцхүү төрийн байгууллын үзэл баримтлалыг илүү институционал талаас нь буюу засаглалын хатуу зааг бүхий уламжлалт загварыг баримталж хийсэн гэж дүгнэх үндэстэй бөгөөд энэ нь парламентын засаглал бүхий загварын функционал хандлагыг орхигдуулахад хүргэсэн гэж үзэх боломжтой юм.
Уламжлалт хэлбэр нь нийгмийн улс төрийн амьдрал улам нарийн зохион байгуулалттай болох тусам үеэ өнгөрөөж байгааг бид анхаарах хэрэгтэй болжээ. Хэдий ийм боловч эрх мэдлийн хуваарилалтын зарчим хэвээр байгааг бас анхаарахгүй орхиж болохгүй юм. Гагцхүү асуудлыг тухайн улс орон засаглалын ямар хэлбэртэй байна, төрийн эрх мэдлийг аль нэгэн институт урвуулан ашиглахгүй байх бусад арга хэмжээг хайж олох нь зөвхөн онолын бус мөн практик ач холбогдолтой билээ. Үүнд юуны түрүүнд шүүхийн хараат бус байдлыг бэхжүүлж хамгаалах, олонлог үзэл баримтлалыг дэмждэг соёл бүхий улс төрийн субъектийн хөгжил түүний дотор парламент дотор хангалттай эрх эдэлдэг хүчтэй сөрөг хүчний асуудал онцгой байр суурь эзэлнэ. Өөрөөр, эрх мэдэл хуваарилах онолын уламжлалт загвар эдүүгээ улс төрийн утгаараа илүү баяжсан гэж хэлэх бүрэн үндэстэй болсон нь олон орны улс төрийн системийн хөгжлөөс нэгэнт тодорхой болсон.
Эцэст нь :
- Нэгэнт Монгол Улс парламентын засаглалтай, энэ нь Үндсэн хуулинд тусгалаа олсон тул,
- Эрх мэдэл хуваарилах онолын энэ чиглэлийн загвар болон манай Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал хоёр эрх зүйн бодит тохиргоо шаардаж буй учраас,
- Эрх мэдэл хуваарилах онолын утга агуулгыг нэг мөр болгох, төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтыг функционал талаас нь буюу эрх мэдлийн бодит хэрэгжилт, харилцан хамаарлын асуудлыг анхаарах үүднээс нийгмийн эрх зүйн үндсэн орчинг бүрдүүлэгч манай Үндсэн хуулинд дараахи чиглэлээр судлах, өөрчлөлт хийх асуудлыг санал болгож байна.
- Засаглалын уялдаа холбоо бүхий системд эрх баригч намуудаар дамжуулан парламентыг засгийн эрх мэдлийг хэрэгжүүлэхэд татан оролцуулдаг засгийн газрын чиг үүрэг хүчтэй байдагийг харгалзаж үзэх. Энэ утгаараа Монгол улс парламентын засаглалтай улсын хувьд парламент болон засгийн газар хоорондын интеграцийг агуулгын хувьд бэхжүүлэх. Энд юуны түрүүнд Их Хурлын гишүүн Засгийн газрын гишүүн байж болох тухай болон парламентын олонхийг бүрдүүлж буй улс төрийн субъектийн тэргүүн Засгийн газраа толгойлох механизмын асуудал яригдана.
- Гүйцэтгэх засаглалын хүрээнд яригддаг Ерөнхийлөгчийн институтыг бүрдүүлдэг механизмыг парламентын засаглалтай системд нийцүүлэн өөрчлөх. Энд Ерөнхийлөгчийг ард түмнээс сонгодог сонгуулийн механизмыг өөрчилж эхний шатыг болиулах, парламент болон засгийн газрын интеграци дотор оновчтой байр суурь эзлэхүйц бүрэн эрхийг нь тодорхойлох, гэхдээ засаглалын эл хоёр өндөрлөгийн хооронд байгууллагын бус бодлогын зөрчил үүссэн тохиолдолд бие даасан байж чадахуйц бодит эрх мэдэлтэй болгох.
- Төрийн эрх мэдлийн хуваарилалтанд дээр хэлсэнчлэн функционал хуваарилалтын хүрээнд хяналт, тэнцвэржүүлэлтий асуудал онцгой анхаарагддаг тул шүүх эрх мэдлээс их зүйл хамаарах нь зайлшгүй болдог байна. Иймд, шүүх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч систем дотор Үндсэн хуулийн Цэцийг шууд оруулах, шаардлагатай тохиолдолд Цэцийн бүрэн эрхийг Дээд шүүхэд шилжүүлэх. Энэ нь эрх мэдэл хуваарилах аль ч загварт байдаг шүүхийн онцгой эрх мэдлийн бие даасан, хараат бус байх зарчмыг ямар ч тохиолдолд сулруулах бус харин хүчтэй болгоно.
Эцэст нь тэмдэглэхэд, төрийн эрх мэдлийн харилцан хяналт, уялдаа бүхий хязгаарлалтын системийг иргэдийн хувийн болон улс төрийн эрх чөлөөг баталгаажуулах, хамгаалах хамгийн оновчтой хэрэгсэл гэж үздэг нь ач холбогдлоо алдаагүй бөгөөд төвлөрсөн засаглалын системтэй манайх шиг посткоммунист улсын хувьд үүнд бүр ч илүү анхаарал хандуулах нь чухал юм. Энэ нь зөвхөн онол судалгааны асуудал биш юм. Практик гарц утгаараа Монгол улсын төрийн байгууллын хөгжил нийгэмд эерэг нөлөө үзүүлэх боломж олгох билээ.
