Д.А.Тихонов
Шинэ толь №33, 2000
“Вестник Москавского Университета” Сер. 18 сэтгүүлийн 2000 оны №2 дугаараас УТБА-ийн багш-ЭША Б.Алтансүх товчлон орчуулав.
Нутгийн өөрөө удирдах ёс” гэсэн нэр томъёо нь орчин үеийн улс төр эрх зүйн шинжпэх ухаанд нэлээд олон утгыг илэрхийпнэ. Орос хэлнээ XIX зууны 60-аад онд англи хэлний “Local self-government “, герман хэлний “Selbstverwaltung” гэсэн нэр томъёоны орчуулга болон нэвтэрчээ. Нутгийн өөрөө улирдах өсны талаарх шинжпэх ухааны үндэслэл бүхий анхны тайлбарыг 1851 онд английн судлаач Ж.Тулмин Смит ‘Тухайн орон нутгийн нийтлэг ашиг сонирхлыг илэрхийлж, орон нутгийн ахуй амьдралын асуудал, өдөр тутмын ажил хэргийг орон нутгийн еөрөө удирдах байгууллагууд нь зохицуулан, зохион байгуулж, хянах ёстой” гэсэн агуулгаар хийжээ.
Нутгийн оөрөө удирдах ёс” хэмээх нэр томъёо нь сонгуулиар байгуулагдсан, ардчилсан шинж бүхий орон нутгийн удирдлагын байгууллага гэсэн санааг илэрхийлдэг учраас англи хэлний “Local –government” гэсэн хэллэггэй утга дүйцдэгийг тэмдэглэх хэрэгтэй. Ийм учраас нутгийн өөрөө удирднх байгууллага “Local-government” нь “орон нутгийн улс түвшний улс төрийн үйл явц, үр дүнг тухайн нутаг дэвсгэрт мөрдөгайгаа хэм хэмжээ, тогтсон журмын дагуу, орон нутгийн байгууллагууд нь өөрсдөө бие даан, нийгэм, эдийн мн ш, улс төрийн утга агуулгаар нь шийдвэрлэх институционал «ардчилсан тогтолцоо” гэж тодорхойпж болно. Цаашдаа нутгийн удирдлагын байгууллага” болон “нутгийн өөрөө удирдих ёсны байгуулпага” гэсэн нэр томъёо нь ардчилсан Сонгуулиар сонгогдсон орон нутгийн засаглал гэсэн утга санааг илэрхийлнэ.
Энэ асуудлыг судлах явцад нутгийн өөрөө удирдах ёсны талаарх ойлголт нь түүхийн янз бүрийн цаг үед тодорхой хэмжээгээр өөрчлөгдөж, хөгжиж байсныг харгалзан үзүүштэй. “XIX- р зууны эрх зүйн болон улс төрийн баримт бичгүүдэд дурьдагдсан “өөрөө удирдах ёс” гэсэн хэллэг нь Доминионы Бугд Найрамдах улс, АНУ-ын муж улс, Швейцарын кантоны хэлбэрийг илэрхийлж байв. Их Британид нутгийн өөрөө удирдах байгууллагуудад иргэний шүух, тангарагтны шүух болон ларламент ч хамаарч байлаа. Нутгийн өөрөө удирдах өсны байгууллагад орон нутгийн иргэдийн төлөөлөгчид болон ажил уүргийн онцлогтойгоо уялдан томилогдож байсан зарим албан тушаалтныг тухайлбал, Англид иргэний шүүгчид, Орост орон нутгийн захирагч, гацааны тэргүүнийг хамруулан үзэж байжээ. Английн “Home rule ” хэмээх ойлголт нь орон нутгийн засаг захиргааны нэгжүүдийн хэмжээнд ч, томоохон бүс нутгийн хурээнд (Ирланд. Канад) ч аль алинд нь хамаарч байв “Өөрөө удирдах ёс” гэсэн ойлголтыг маш өргөн хүрээнд янз бүрээр тайлбарласныг орчин үеийн судалгааны бүтээлүүдээс харж болно.
Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь зөвхөн улс төрчдийн хувьд төдийгүй энгийн иргэдийн хувьд төрийн үйл ажиллагаанд оролцох, хянах, улмаар ардчилалд суралцах сургуупь нь болдог улс төрийн бие даасан институт болохыг Токвиль онцгойлон тэмдэглэжээ. Өөрийн эрх хэмжээний хүрээнд иргэдийн улс төрийн оролцоог тэлэх өргөн боломжийг энэхүү институт агуулдаг. Орон нутгийн өөрөө удирдах засаглал нь улс төрийн соёлын төлөвшилтөд чухал үүрэг гүйцэтгэнэ. Эцсийн дүндээ тэдний үйл ажиллагаа нь улс төрийн тогтолцооны тогтвортой байдал болон дасан зохицох, нэгдэн нягтрах чиг үүргийг хангана. “Орон нутгийн институтуудгүйгээр ард тумэн ардчилсан Засаг төрийг байгуулж болох юм, гэвч энэ нь жинхэнэ эрх чөлөөний үзэл санааг бүрдүүлэхгүй”[1]
Нутгийн өөрөө удирдах ёс, холбоот ёс нь томоохон улс үндэстний хил хязгаарын хүрээнд ардчиллыг болон бүгд найрамдах байгууллыг хадгалах хэрэгсэлд тооцогдож байна. Иймэрхүү шаардлагатай ардчиллын эхэн үед тулгарч байгаагүй юм. Ийм хэлбэрийн плюрализмыг түүний практиктай холбон бүрдүүлэхийн чухлыг “федералист” судлаачид, юуны өмнө Ж.Мэдисон гарган тавьсан. Энэ чиглэлийг хөгжүүлсэн улс төр судлаачдаас полиархийн үзэл баримтлалыг гарган тавьсан Р.Далийг мөн дурдууштай.
“Холбооны улс – холбооны субъект” ба “холбооны субъекг -орон нутаг” гэсэн тогтолцоог тодорхойлогч хүчин зүйлүүдийн адил төсөөтэй шинжмйг харьцуулан судлах талаар олон янзын үзэл бодол байдаг. АНУ-ын муж улсууд болон орон нутгийн захиргааны хоорондын эрх мэдлийн хуваарилалт, харилцан үйлчлэл нь федералимзмийн сонгодог жишээ болж чадахгүй гэсэн үзэл бодол ч мөн оршдог. Энд муж улсууд нь орон нутгийн удирдлагын байгууллагуудыг байгуулах, өөрчлөх, удирдох эрхтэй байдаг учраас муж улс ба орон нутгийн хоорондын харилцаа, үйл ажиллагааны хамаарлыг нь заримдаа “холбооны улсын хэв маягийн загвар” гэж нэрлэдэг.
Нөгөө талаас дээрх тогтолцоог янз бүрийн түвшинд л оршиж байгаа болохоос бус, зарчмын ялгаагүй гэж үзэж болно. Иоганн Альтузий (түүний онолын суурь нь “нийгэмшсэн федерализм”-ийи үзэл баримтлал хэмээн алдаршжээ) улс “доороосоо дээшээ бүрэлдэж, ийм байдлаар нийгмийн суварга үүсдэг, өөрөөр хэлбэл, жижгүүд нь томоо (иргэн – гэр бүл – хамт олон –хот -муж – улс) бүрдүүлдэг гэж баталж байв.
ХVIII зууны сүүл үөийн “фөдөрализм” \холбоот ёс\-ыг номмогчид орон нутгийн болон төв засгийн газрын байгууллагуудын хоорондын эрх мэдэл хуваарилалтын талаар тэмдэглэхдээ : “орон нутгийн болон хот, дүүргийн захиргааны байгууллагууд нь бие даасан, хараат бус байхын зэрэгцээ төв засгийн газраас орон нутгийн байгууллагуудын хуулиар “тогтоосон эрх хэмжээний асуудалд нь хөндлөнгөөс оролцох ёсүй гэжээ”[2]. Гэвч энд нутгийн өөрөө удирдах ёсноос илүүтэй Федерализмын тухай яригдаж буй боловч эдгээр ойлголтууд нягт уялдаатай нь ойлгомжтой.
АНУ ын хопбооны тогтолцооны бүтэц, мөн чанар, зохион байгуулалтыг судалсан В.Кевенигийн бодпоор бол төв засаг, муж улсууд, орон нутаг нь холбооны улсын хувьд харьцангуй бие даасан, хараат бус субъектууд болж байна. Энд холбооны улсын үйл ажиллагааны объектууд нь эрх мэдлийн хуваарилалтын хүрээнд аяндаа тодрон гардаг байна. Федерализм \холбоот ёс\ гэдэг бол тухайн холбооны нийтлэг, нэгдмэл эрх ашиг сонирхлыг эрхэм зорилгоо болгосон төрийн эрх мэдпийн байгууллагууд, тэдгээрийн бүрэлдэхүүн, Үндсэн хуулинд тусгалаа олсон үйл ажиллагааны олон талын хэлбэр, хамтын удирдлага, зорилтуудыг багтаасан тогтолцоо юм” гэж тэр үзэж байлаа.
Ийм байдлаар федерализм \холбоот ёс\-ын нөхцөлд эрх мэдлийн хуваарилалт нь үндсэн хуулийн хуваарилалтын замаар бус, тодорхой асуудлуудыг шийдвэрлэх замаар хэрэгнжинэ. Холбооны улсын бие даасан субъектын эрх ашгийг ин срхийлэгч судлаачдын үзэж байгаагаар федерализм \Холбоот ёс\ нь юуны өмнө тухайн холбооны нэгдмэл эрх ашиг, сонирхлыг тодорхойлоход, улмаар тухайн холбооны Төв Засгийн газраас субъектуудын үйл ажиллагаанд нь оролцох боломж олгодгоороо давуу талтай бол, Кевөнигийн хувьд “муж улсуудын нэгдмэл байдлыг хангах хэрэгсэл, нийт улсын хэмжээний зорилтуудын нэгдсэн шийдэл” гэж үзжээ
Аливаа улсын улс төрийн систем, төрийн бүтэц, зохион байгуулалт нь эрх мэдэл хуваарилалтын байдал, орон нутгийн захиргааны тогтолцооноос шууд хамаардаг байна. Төрийн байгууламжийнхаа хувьд холбооны гэсэн ангилалд багтдаг улс орнуудад нэгдмэл төрийн байгууламж бүхий улсаас ялгаатай нь нутгийн удирдлагын шинэчлэл нь бүх улсын хэмжээнд бус, биө даасан холбооны субъөктын улс төрийн тогтолцооны хүрээнд явагдаж иржээ. Орон нутгийн захиргааны шинэчлэл, модернизацийн үйл явц АНУ-ын хувьд илүү төвлөрсөн бус байдлаар явагдсан ба одоо ч үргэлжилж байна.
Бүр XIX зуунд төв Засгийн газар болон орон нутгийн удирдах байгууллагын хоорондын харилцааны талаарх үндсэн гурван загвар (английн, францын ба пруссын) бүрэлджээ. Энэхүү англо-саксон, францын (буюу өмнөд европын) болон германы (буюу дорнод- дундад өвропын) загваруудыг өнөөдөр ч хүлээн зөвшөөрч хэрэглэсээр байна?
Нутгийн өөрөө удирдах ёсны хамгийн төгс загварт тооцогддог Англо-саксоны загварын дагуу нутгийн өөрөө удирдах байгууллагуудад “орон нутгийн ашиг сонирхлын хүрээнд хамаарах бүх л эрх мэдлийг” өгдөг бол францын загварт төрийн эрх мэдэлнь нутгийн өөрөө удирдах байгууллагуудад хяналт тавьж байгаа төв засгийн газрын харъяа орон нутгийн институтын гарт байдаг. Харин германы загварт төрийн удирдлагын болон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагууд нэгэн нэгдмэл институтэд нэгдсэн байдаг гэдгийг тэмдэглүүштэй.
Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын тогтолцооны бүтцийн хувьд англо-саксоны загварт хамаарах орнуудад Их Британи, АНУ, Канад, Австрали, Шинэ Зеланд, Ирланд орно. Францын загвар нь Итали, Бельги, Нидерланд, Португали болон Латин Америкийн зарим оронд хэрэглэгддэг. Үүний хамт Европын бусад орнууд тухайлбал, Герман болон Скандинавын орнуудын нутгийн өөрөө удирдах засаглалын тогтолцоо нь дээр дурдсан хоёр загварын алинд ч хамаарахгүй байх онцпог шинжийг өөртөө агуулдаг. Зарим судалгааны бүтээлд англо-саксоны загварыг германы болон францын загварыг хослуулсан эх газрын загварт сөргүүлэн тавьсан нь бий. Заримдаа латин-америкийн нутгийн удирдлагын тогтолцоог онцгой хэлбэр болгодог.
Нутгийн удирдлагын талаарх энэхүү гурван загвар нь төрийн байгууламжийн хувьд холбооны болон нэгдмэл улсын аль алинд нь хэрэглэгддэг байна.
Зарим судлаачид “нутгийн өөрөө удирдах ёс” гэсэн нэр томъёог эртний нийгмийн байгууллын дотоод зохион байгуулалттай холбон хэрэглэдэг. Тэдний бодлоор асуудалд ингэж хандах нь эртний нийгмийн байгууллын зохион байгуулалтыг судлах тэр үеийн институтуудыг (жишээлбэл, европын) ойлгох, судлах боломжийг бүрдүүлдэг гэж үздэг.
Аж үйлдвэржилтийн өмнөх үеийн нийгэмд нутгийн өөрөө удирдах ёсны ойлголт нь юуны өмнө хөдөөгийн болон хотын биө даасан захиргаадын үйл ажиллагаатай уялдаатай яригдаж байв. Энэ нь бүтцийн хувьд аж ахуйн болон улс төрийн хосолмол үйл ажиллагаанд тулгуурласан, харьцангуй тусгаарлагдмал орчинд бий болж байсан хамтын удирдлага байжээ. Гэвч энэ нь заавал ардчилсан байгуулал байсан гэсэн хэрэг биш. Энэ үөд төвийн фөодалын засаглалаас орон нутгийн засаглалд нөлөөлөх боломж доод цэгтээ хүртэл буурчээ. Төв засаглалыг бэхжүүлэх явцад ямар нэг хэмжээгээр орон нутгийн дотоод амьдралд өргөн хэмжээгээр оролцох нь ховор байсан.
Хөгжлийн онцгой загварыг Европын хотууд бий болгожээ. Дундад зуунд худалдаа, аж – үйлдвэрийн гол твв болж байсан зарим хотууд өөрийн боломж, давуу байдлаа ашиглан томоохон феодал захирагчдаас ямар нэг хэмжээгээр автономи байдлыг хүлээн зөвшөөрүүлжээ. Төвлөрлийг хүчтэй болгох явцад том феодалуудын эсрэг тэмцэлд холбоотон шаардлагатай байсан хааны засаглал ч хотуудын өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлэх эрхийг нь хүлээн зөвшөөрөх хэрэгтэй болов.
Хаант засаглал өөрийн дотоодын асуудлаа шийдэх эрхийг хотын элитэд олгохдоо нутгийн өөреө удирдах байгууллагыг хянах зорилгоор нэмэлт удирдпагын шатлалыг бүрдүүлсэн. Энэ үйл явц газар бүр ижил бус байсан нь мэдээж. Францад энэ нь XIX зууны эх хүртэл сунжирсан. Төв Засгийн газраас орон нутагт хязгаарлагдмал, явцуу эрх мэдлийг олгосонд дургүйцсэн дургүйцэп нь хувьсгалын нэган том түлхэгч хүч болж, хотууд болон орон нутгийн эрх чөлөө, бие даасан байдлыг хангах нь энэ хувьсгалын уриа дуудлагын нэгэн хэсэг болжээ.
Эдийн засгийн трансформацийн үйл явц бүхий аж үйлдвэрийн хувьсгалын явцад орон нуттийн захиргаад үйп ажиллагааны хүрээгээ өргөтгөх, улмаар гүнзгийрүүлэх шаардлага гарцаагүй тулгарчээ. Гэтэл төрийн төв засаглалыг бэхжүүлэх талынхан орон нутгийн захиргааны жижиг нэгжүүд энэ шаардлагыг хангаж чадахгүй гэж нотолж байлаа.
Иймэрхүү модернизацийн оролдлогууд нь орон нутгийн элитийн эсэргүүцэлтэй тулгарсан бөгөөд энэ явцад орон нутгийн захиргааны жижиг нэгжүүдийг устгахыг зогсоожээ. Энэ үеийг даван туулж чадсан нутгийн захиргааны нэгжүүд одоо ч Франц болон Италид байсаар байна.
Орон нутгийн засаглалын энэ хэлбэрийг Франц, Италиас гадна АНУ хүлээн авсан Их Британийн хувьд орон нутгийн засаглалын модернизацийн замыг сонгож, томхон, нэгэн хэлбэрийн нутгийн захиргааны нэгжүүдийг халсан. Нэлээд улс “дундаж замыг” сонгожээ.
Эрх мэдлийн төвлөрлийн бэхжилт, хөгжилт нь Төв засгийн газар, бүсийн болон орон нутгийн захиргааны хоорондын эрх үүрэг, харилцан хамаарлын тодорхой загвар бүрдэх хөрс суурь болов. Энд Төв засгийн газрын нөлөөлөл нь орон нутгийн захиргаадын төлөвшилтөд шийдвэрлэх үүрэг гүйцэтгэсэн гэж хэлж болно. Орон нутгийн удирдлагын байгууллагуудын шинэчлэл нь: а) Төв засгийн газрууд давамгайлсан орчинд, б) тодорхой зах хязгаарт өрнөсөн үйл явцын үр дүнд, в) бүр оролцогчдын хувьд тодорхой заагдсан төв байхгүй нөхцөлд (тухайлбал, АНУ-д) ихэвчлэн хэрэгжжээ.
Нутгийн өөрөө удирдах ёсны талаарх онолын бүтээлүүдэд төрийн болон нийгмийн баримжаат онолын хоорондын ялгааг олонтаа дурдсан байдаг. “Төрийн баримжаат” онол ёсоор АНУ болон Их Британи зэрэг шүүхийн шийдвзр чухал үүрзг гүйцэтгэдэг улсуудад орон нутгийн захиргаа төрийн төв засаглалаас хамааралтай бөгөөд иймд түүнд захирагдана. “Нийгмийн” баримжаат (“нийгэм – эдийн засгийн”) онол ёсоор үүний эсрэг орон нутгийн захиргаа бие даан төв засаглалаас хараат бусаар өөрийн орон нутгийн аж ахуйн асуудлуудыг шийдэх ёстой.
“Нийгмийн” баримжаат онол нь “өөрөө удирдах ёсны мөн чанар нь нийгэмд зөвхөн улс төрийн асуудлуудаар хөөцөлдөж байдаг засгийн газраас хараат бусаар өөрсдийн эрх ашгийг илэрхийпэхэд оршино”[3] гэж баталдаг. Энд орон нутгийг төвлөрсөн засаглалд, нийгмийн эрх ашгийг улс төрийнхөд сөргүүлэн тавьдаг. Энэ онолыг баримтлагчдын хувьд аж ахуйн болон улс төрийн асуудлыг нарийвчлан зааглах шаардлага зүй өсоор тулгарч байсан боловч үүнийг шийдвэрлэх хангалттай боломж байсангүй. Төрийн болон нийгмийн шинжтэй асуудльп ялган зааглах оролдлого нэг бус удаа байсан ч энэ нь нэлээд нарийн түвэгтэй асуудал төдийгүй орон нутгийн болон улсын хэмжээний ашиг сонирхол нэгдэх, мөн зөрчилдөх шинжтэй болохыг бур XIX зуунд хүлээн зөвшөөрөхөд хүрчээ. Өнөөдөр орон нутгийн захиргаатай харилцах төв засаглалын харилцаанд сүүлийнх нь давамгайлах хандлагатай болсныг хэн ч үгүйсгэхгүй боллоо.
Үнэндээ, бүх улс орнуудын орон нутгийн захиргаад нь төрийн хуулийн механизмын нөлөөллийн объект болсон ба харин нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын бүтэц, үүрэг, санхүүгийн механизмууд нь үндэсний элитийн үзэл бодлын тусгал болдог ажээ. Үүний зэрэгцээ орон‘нутгийн лидерүүд төв засаглалд нөлөөлөх хөшүүргийг эзэмшиж болох боловч энэ нь төв засгийн газрын гаргасан шийдвэрийн ач холбогдлыг бууруулдаггүй байна. Төв засаглалын үүргийг үндэсний засгийн газар, мөн муж улсын засгийн газар болон зарим тохиолдолд холбооны субъектын эрхийг эдэлдэггүй бүсийн захиргаа хүлээж болно.
Үндсэн хуулийн дагуу улс орны буюу холбооны субъектын төв засаглалын дээд түвшинд (ихэнхдээ төлөөлөх засаглал, өөреөр хэлбэл парламентад) орон нутгийн захиргаадын бүтэц, санхүүжилтийн тогтолцоог тодорхойлох эрх олгогдоно. Иймд бодит байдалд орон нутгийн засаглалд тодорхой автономийг олгосон боловч эрх зүйн хүрэзнд төв засаглалд болон холбооны субъектэд үүнийг хязгаарлах боломж бий.
Гэвч хяналтын механизмуудын үйлчлэл нь зөвхөн төв засаглал түүнийг ашиглах боломжтой үед л жинхэнэ утгаараа үр ашигтай байдаг. Хяналтын механизмууд нь хэрэв төв засаглал сөрөг хүчний шахалт болон орон нутгийн түвшин дэх элитийн эсрэг байр сууриас хамаарч, түүнийг ашиглах боломжгүй болсон нөхцөлд үр ашиггүй болдог.
Үндэсний болон орон нутгийн улс төрчдийн харилцаа нь орон нутгийн захиргаадад олгогдсон тусгаар байдлыг хэрхэн тодорхойлж болохыг 1980-аад онд хийгдсэн нэлээд судалгаа харуулсан. Энд уламжлалаараа төвлөрлийн өндөр түвшнийг харуулдаг Францын талаархи бүтээлүүд онцгой байр эзэлжээ[4]. Эдгээр нь апбан ёсны төвлөрсөн засаглалаас үл хамааран орон нутгийн гол лидерүүд төв засаглалд нөлөөлех боломжтой учраас орон нутаг мэдэгдэхүйц автономи нөхцөлд оршиж байгааг харуулжээ. Францад Үндэсний хурлын гишүүд болон Засгийн газрын гишүүдийн олонхи нь нэгэн зэрэг орон нутгийн засагпалын удирдагчид байдаг ажээ. Энэхүү хосолмол байдал нь орон нутгийн лидөрүудэд зөвхөн хууль тогтоох засаглалд нөлөөлөх боломжийг олгоод зогсохгүй, шүүх засаглалд нөлөөлөх боломж бүрдүүлж, орон нутгийн автономийг үндэсний ( засгийн газрын төвлөрлийг хучтэй болгох аливаа оролдлогоос найдвартай хамгаалдаг.
Гэвч Франц бол төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл улс гэдгийг тэмдэглэх нь зүйтэй. Холбооны улсад автономийн дурьдагдсан хэлбэрийг албан бус арга замаар хангах үндсэндээ боломжгүй Улс үндэсний нийтлэг ашиг сонирхлыг ихэнхдээ холбооны субъектын лидерүуд илэрхийлдэг бөгөөд цөөнгүй тохиолдолд үүнийг зөвхөн томхон хотын дарга нар л сөрөн зогсож чадна.
Олонхи судлаачдын үзэж байгаагаар, либерал ардчиллын үеийн орон нутгийн автономийг аль болох хязгаарлах явдал 1980-аад оны үеийн Их Британид, М.Тэтчерийн засгийн газрын үед байсан. Английн орон нутгийн удирдлагын байгууллагуудын ашиг сонирхол төвдөө маш сул илэрхийлэгдэж, орон нутгийн болон үндэсний элитийн хамаарал сулавтар байлаа. Британи туүгээр ч зогсохгүй “Европын нутгийн өөрөө удирдах ёсны харти”-д нэгдэхээс татгалзсан. Гэвч аж үйлдвэрийн гол төвүүдэд засгийн эрх лейбористуудын гарт шилжсэн олон шатлал бүхий төвлөрлийг сааруулах үйл явц түргэсч үүнээс гадна Лондон хотын даргыг ч сонгуулиар сонгох болои
Орон нутгийн удирдлагын (тухайлбал, хотын) оновчтой тогтолцооны талаархи өрнөдийн улс төрийн сэтгэгчдийн үзэл бодлыг эртний үеийн бутээлуудэд ажиглаж болно. Нутгийн удирдлагын тухай шинэ үеийн сэтгэлгээ нь голчлон нутгийн удирдлагын ямар тогтолцоо төв засгийн газрын ашиг сонирхолд илүү нийцэх тухай асуудалд төвлөрч байв. Харин ХIХ зуунs либерал онолууд нь үүний эсрэг нутгийн өөрөө удирдах ёсны тухай ойлголтыг гаргаж тавьжээ.
Уламжлалт чиглэлээр нутгийн удирдлагын ойлгошыг; тайлбарладаг судлаачдын бүтээлийн гол объект нь орон нутгийн институтууд, тэдгээрийн үнэт зүйлсүүд болж байна. Эмпирик чиглэлийг баримтлагчид асуудалд өөр байр суурятай хандаж, хариулт өгөхийг зорьдог. Тухайлбал, нутгийн өөрөө удирдах ёс нь нийгмийн тодорхой үнэт зүйлсийг бэхжүүлэн дэмждэг үү[5] гэх мэт байдлаар авч үздэг.
Аливаа улс орны хувьд тухцйн орны онцлогтой холбоотойгоор нутгийн өерөө удирдах ёсны унэт зүйлсийн баримжаалал ихээхэн ялгаатай байдаг ажээ. Тухайлбал, АНУ-ын хувьд нэг нэгийгээ сөрсөн, үгүйсгэсэн шинжтэй үнэт зүйлсийг онцгойлон тавьдаг. Энд нэг талаас бүх нийтийн оролцоо болон плюрализм, нөгөө талаас төлөөллийн ардчиллын үр дүнг илүү анхаарна. Ардчиллын “загалмайлсан эцгүүд”-ийн үндэслэсэн орон нутгийн ардчиллын онолоор орон нутгийн захиргаа тухайн орон нутгийн хүн амын хүсэл зоригийг илэрхийлэх ёстой бөгөөд үүнийг хамгийн зохистой хангах арга зам нь нутгийн захиргаадын үйл ажиллагаанд иргэдийн шууд оролцоог өргөтгөх явдал гэж үздэг.
Энэхүү үзэл санаа юуны өмнө Жефферсон ба Токвильтой холбоотой. Жефферсон АНУ-ын тусгаар тогтнолын эхэн үед, иргэн бүр улс төрийн жагсаал цуглаанд идэвхтэй оролцож, улс төрийн үйл ажиллагааны бие даасан субъект байх наад захын түвшний “жижиг бүгд найрамдах улс”-ын тогтолцоог илүүтэй дэмждэг хамгаалагч байв. Үүний сонгодог жишээ нь Токвилийн дурдсанаар Шинэ Английн хотууд байсан ажээ. “Хэрэв эрх мэдэл ард түмний гарт байгаа юм бол ард түмэн л удирдах ёстой”- энэ бол бүгд найрамдахчуудын талынхны үндсэн үзэл баримтлал билээ.
Плюрализм болон төлөөллийн ардчиллын үнэт зүйлс нь Жефферсоны үзэл баримтлалаас урган гарчээ. Плюралистууд улс төрийн оролцооны ач холбогдол, үр нөлөөг хүлээн зөвшөөрдөг ч, эн тэргүүнд хувь хүмүүсийн оролцоо бус, өрсөлдөгч талуудын оролцоог чухалчилдаг.
Америкийн плюрализм Ж.Локкын засаглалыг хянах, хязгаарлах талаархи байр суурийг баримталдаг. Мэдисон “Зөвхөн засгийн газрын эрх мэдлийг төдийгүй, олонхийн эрх хэмжээг, цаашилбал, бие биеэ сөрөн зогссон “фракцууд”-ын эрх мэдлийг хязгаарлавал зохистой” гэдгийг онцлон тэмдзглэжээ.
Дээрх янз бурийн байр суурийг харьцуулан үзээд, Хантингтон “Жефферсоны ардчиллын дүр төрх нь “өвсний үндэснээсээ” эхлээд Мэдисоны өргөжсөн хэлбэрийн бүгд найрамдах ёсны үзэл(гepublicanism) баримтлалын шууд эсрэг тал юм. Жефферсоны бүгд найрамдах өс нь боломжит хэмжээнд иргэддээ ойр байхыг чухалчилдаг. Мэдисоны хувьд энд иргэдээс зай бармх нь чухал. Жефферсоны хувьд жижиг бүгд найрамдах улсууд нь жинхэнэ утгаараа бүгд найрамдах ёсны зохистой загвар байсан. Мэдисоны хувьд жижиг бүгд найрамдах улсууд нь фракцуудын сөргөлдөөний “атаа хорслын” хамгийн муухай хэлбэрийг илэрхийлнэ. Жефферсоны тавьж буй бүгд найрамдах ёсны хамгийн гол аюул нь төвлөрсөн автократын “дарангуйлал” хэмээн тэмдэглэжээ. Улмаар Мэдисоны бүгд найрамдах ёсны өмнө тулгарч буй гол аюул бол орон нутгийн олонхийн “дарангуйлал” байна гэж үзсэн.[6]
Төрийн эрх мэдлийг хуваарилах зайлшгүй шаардлага, өөр хэлбэл “хуваарилах ба тогтоон барих” явдал нь XIX зууны америкийн орон нутгийн удирдлагын гүйцэтгэх (хотын дарга) ба төлөөлөх \хотын зовлол\ эрх мэдлийн хооронд эрх, үүргийн хуваарилалт хийх явцад илүү тодорхой харагдаж байжээ.
Мэдисоны үзэл баримтлал түгэн дэлгэрэх явцад өөрсдийн угсаатны бүлгийн сонирхлыг орон нуттийн удирдлагын байгууллагуудад тусгахыг шаардаж байсан цагаачид АНУ –д олноороо ирсэн явдал тодорхой хэмжээгээр нөлөөлжээ. Ийм байдлаар орон нутгийн улс төрийн амьдралд оролцогч субъектууд нь тодорхой бүлэглэлүүд болжээ.
Цагаачдын улс төрийн оролцоо нь АНУ-ын улс төрийн соёлын төлөвшилтөд тухайн цагаачдын харъяалагдаж байс орнуудых нь улс төрийн соёл нэвтрэх таатай нөхцөл болжээ.
Шинэчлэлийн талыг баримтлагчид “хуваарилах ба тогтоон барих” механизмийг бус, ур ашигтай удирдлагын загвар болгохыг шаардаж байв.
Хотжилтын цар хүрээ ч нутгийн удирдлагын онол хөгжих багагүй түлхэц болсон юм. 1960-аад оны улс төрийн үйл явц орон нутгийн удирдлагын нэгжийн талаархи онолын үзэл баримтлалыг эргэн харахад хүргэв. Нутгийн удирдлагыг боловсронгуй болгох, туүний цар хурээг өргөжүүлэх чиглэлийг баримтлагчид ямар загвар 1) эдийн засгийн хувьд үр ашигтай, 2) ардчиллын замаар шийдвэр гаргахад зохицсон, 3) шудар хуваарилалтыг баталгаажуулсан, 4) эдийн засгийн өсөлтөнд түлхэц өгөхүйц болох талаар хурц маргаан өрнүүлсэн, одоо ч өрнүүлсээр байгаа билээ.
Нутгийн удирдпагын үйл ажиллагаа, эрх мэдлийг өргөт талыг баримтлагчид нутгийн удирдпагын томоохон нэгж нь өргөн хүрээтэй эдийн засагт тулгуурладаг, харин төрийн болон аж ахуйн шинжтэй олон төрлийн үйпчилгээг нутгийн удирдлагын жижиг нэгж тэр бүр үзүүлж чадахгүй, тийм боломжгүй, томхон нэгжүүд илүү их үүрэг хүлээх боломжтой ингэснээрээ ч улс төрийн бодлогыг тодорхойлоход тэдний нөлөөлөл нэмэгдэнэ гэсэн үндэслэл гаргадаг Мөн орон нутгийн удирдлагын бүтэц, зохион байгуулалт нь эдийн засгийн бүсчлэлтэй адил байх хэрэгтэй, ингэснээр бүс нутгийн бодлого, хөгжлийн төлөвлөлтийг үр ашигтай байлгах боломж бүрдэнэ тэд баталцгаадаг байна. Тэдний орон нутгийн удирдлагын жижиг нэгжүүд нь бусад бүс нутгийн эдийн засгийн потенциалыг ашигласнаар сая үр ашигтай байх боломж бүрдэнэ гэж тайлбарладаг.
Нутгийн удирдлагыг боловсронгуй болгох талыг баримтлагчид орон нутгийн удирдлагын нэгжийн хэмжээ болон эдийн засгийн үр ашипгай байдлын хооронд шууд хамаарал байдаггүй, тэгээд ч хот бүр өөрийн гэсэн өвөрмөц онцлогтой гэсэн эсрэг байр суурьтай байдаг байна. Улмаар томоохон орон нутгийн удирдлагын нэгжийн үйл ажиллагаа, үйлчилгээ иргэдээсээ холддог, тиймдээ ч удирдлагын нэгжийн цар хүрээний өргөжилт нь тэр бүр илүү сайн төлөвлөлт ба хуваарилалтыг баталгаажуулахгүй гэдгийг онцлон тэмдэглэжээ.
Орон нутгийн удирдлагын тогтолцоог боловсронгуй болгох үзэл баримтлал нь 1980-аад онд гарч ирсэн нийгмийн сонголтын онолын хүрээнд улам баталгаажжээ.[7] Үүнийг дэвшүүлсэн Ч.Тьебо орон нутгийн захиргааны байгууллагууд болон фирмүүд, иргэд ба хэрэглэгчдийн хооронд харилцааны талаар харьцуулсан шинжилгээ, судалгаа хийжээ. Тэрээр эцсийн дүндээ энэ үйл явц нь зах зээлийн эдийн засгийн хууль, зарчмыг удирдлага болгож, үр дүн нь зах зээлийн механизмаар тодорхойлогдоно гэж үзсэн>’ Тьебогийн талыг баримтлагчид буюу нийгмийн баримжаатай зах зээлийн эдийн засгийн онолд үндэслэн нутгийн удирдлагын асуудалд ханддаг судлаачид боловсронгуй болгох үйл явц болон өрсөлдөөн нь хамгийн үр ашигтай байдаг тэр л газарт капиталын урсгалыг чиглүүлэх замаар үр ашгийг дээшлүүлдэг болохыг өөрсдийн бүтээлд баталжээ.
Өрнөдийн орнуудын нутгийн удирдлагын байгууллагуудын тогголцооны шинэчлэлийн нэг чиглэл нь төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл улсын бүсүүдийн удирдлага болон орон нутгийн удирдах байгууллагын бүтцийг бүрдүүлэх явдап байв. Үүнд нутгийн удирдпагын байгууллагуудын үйл ажиллагааг зохицуулах болон хянах явдлыг хамруулжээ. АНУ-д орон нутгийн удирдлагын байгууллагын тогтолцоог боловсронгуй болгох явцад орон нутгийн засаг захиргааны нэгжүүдийн хамтын ажиллагааг хангах зорилго бүхий дундын нэгжүүдийг бий болгосон ба энэ нь юуны өмнө хотжилт, түүний даган гарч ирсэн үзэгдлүүдтэй холбоотой.
Нутгийн удирдлагын байгууллагын үйл ажиллагаа, эрх мэдлийг өргөжүүлэхийн эсрэг хандлага нь эрх мэдлийг шилжүүлэх явдал болжээ. Үүнээс гадна иргэдэд хүргэх төрийн үйлчилгээний зарим чиг үүргийг орон нутагт шинээр дундын бүтэц бий болголгүйгээр, дээд шатны нэгжүүдэд юмуу эсхүл тэдний орон нутаг дахь агентлагуудад шилжүүлжээ. Төв засгийн газрын байр сууринаас үүнийг төвлөрлийг сааруулах арга зам гэж тооцож байлаа.
Францын туршлагад тулгуурлан судлаач А.Транин төвлөрлийг сааруулах үзэл баримтлалыг дотор нь чиг үүргийн болон бүс нутгийн төвлөрлийг сааруулах үйл явц гэж хоёр хуваажээ. Чиг үургийн загвар нь тодорхой бүсуүдэд болон нутаг дэвсгэрийн нэгжийн хэмжээний чиг үүргийг автономи статустай төрийн агентлагууд болон бүтцуүдэд шилжүүлэх эсэхээр тогтоогддог бол бүс нутгийн (босоо) загвар нь дээд шатны шинэ засаг захиргааны нэгжийг (бүсийн) байгуулах явдлаар тодорхойлогддог байна. Орон нутгийн засаг захиргааны нэгжийн ач холбогдлыг дурдах шаардлага багасчээ. Тухайлбал, Францын хотжилтийн талаархи албан ёсны баримт бичгүүдэд “коммун”, “департамент” зэрэг нэр томъёо үгүй болж, “бүс”, “агломераци” гэсэн ойлголтыг түгээмэл хэрэглэх болжээ.
АНУ-ын тухайд социал-демократууд болон ардчилагчид нутгийн удирдлагын байгууллагын үйл ажиллагаа, эрх мэдлийг өргөжүүлэхийн төлөө байдаг бол консерваторууд ба зүүнийнхнээс “ногоонтнууд” үүний эсрэг байв. Нутгийн удирдлагын байгууллагын эрх мэдлийг өргөжуүлэх талаарх хандлага нь төрийн оролцоо нэмэгдэх тусам “том засгийн газар” эрх чөлөөнд аюул учруулагч, нийгмийн хангамжийн баталгаа, зах зээлийн төгс бус байдлыг залруулах хэрэгслийн аль нь болох вэ гэдгээс хамааран тодорхойлогдох болжээ. Мөн тухайн улсын улс төрийн хүчнүүдийн харьцаа ч энд чухал үүрэг гүйцэтгэжээ. Тухайлбал, социалист-ерөнхийлөгч Миттеран Парисид нутгийн удирдлагыг өргөтгөхийн эсрэг байр суурь баримталж байв.
Нутгийн удирдлагын хүрээг багасгаж, Парис хотын захиргааны бүтцийг шинэчлэхийг оролдож байсан Францын ерөнхийлөгч Миттераны эсрэг социалистуудын гол өрсөлдөгч нь Ж.Ширак байжээ. Засгийн газрын улс төрийн бодлогоос хамааран Төв засгийн газраас нийслэлд хандах хандпага нь нутгийн удирдлагын цар хүрээг өргөтгөхийг аль болох тогтоон барих явдалд тусгалаа олжээ. Нөгөө тохиолдолд эрх баригч нам өөрийн ирээдүйн хүчтэй өрсөлдөгчийг улам бэхжүүлэх байв.
Энэ үөд Парис ба Лондон хотын захиргаа сөрөг хүчний гарт байсан.
Амөрикийн либөрал улс төрчдийн хувьд орон нутгийн асуудлуудыг шийдвэрлэх өөр арга замыг сонгосон бөгөөд үүний билэг тэмдэг нь “Засгийн газрыг шинээр нээх нь”[8] ном болжээ Энэ хандлагын хувьд XIX зууны эцэс, XX зууны эхэн уеийн шинэчлэгчдийн адил аль болох улс төрийн хурцадмал асуудлаас зайлсхийж, удирдлагын механизмын үр ашгийг дээшлүүлэхэд түлхүү ач холбогдол өгдөг. Үүнтэй төстэй арга барилыг консерватив хүчнүүд ч сурталчилж байлаа. “Засгийн газрыг шинээр нээх” болон М.Тэтчерийн засгийн газрын үйл ажиллагааны талаар ижил төстэй зүйлүүд олон байгааг харж болно.
1980-аад онд Өрнөдийн орнуудад нэг бус удаа орон нутгийн болон бүс нутгийн ардчилалд анхаарлаа хандуулсан. Тухайлбал, “Европын орон нутгийн өөрөө удирдах өсны Харти”-ийг энд тэмдэглэх нь зүйтэй. Европын Холбоо өөрийн гишүүн орнуудын нутгийн захиргааг боловсронгуй болгох, улмаар нэгдсэн Европыг бүрдүүлэхэд чухал ач холбогдолтой бүс нутгууд ба хотуудын хоорондын хамтын ажиллагааг өргежүүлэх талаархи өөрийн сонирхлыг нуухгүй байна[9]
”Нутгийн удирдлага” гэсэн ойлголт нь улс бүрийн, цаашилбал бүс нутгийн хэмжээнд ч өвөрмөц онцпог бүхий ялгаатай талуудыг агуулдаг. Үүний мөн чанар нь цаг хугацаа өнгөрөх тусам мэдэгдэхүйц өөрчлөгдсөн бөгөөд эдүгээ ч өөрчлөлтийн үйл явц үргэлжилсээр. Хэдий тийм ч энэ ойлголтын норматив \тогтсон\ тодорхойлолтын талаар харилцан ойлголцлын түвшин хэдийнэ бий болжээ. Ямар ч байсан либерал ардчилсан байгуулалд энэ нь маргашгүй зүйл юм.
[1]ТоквипьА. де Дөмократия в Америкө. М., 1994, С.65.
[2] Федералист . Политичөскмө эссе А.Гамильтона, Дж.Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993 .C . 259
[3] Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М 1996. С.85.
[4] Ashford D.E British dogmatism and French pragmatism.L ., 1982
[5] Wolman H.Local government institutions and democratic governance // Their-s of urban politics .L6 Thousand Oaks ,New delhii .1997
[6] Иш татсан: Wolman H. Local government institutions and democratic governance //Theories of urban politics L .Oaks ;New delhi ,1997 P.
[7] Keating M.Size ,efficiency and democracy ;consolidation , fragmentation and public choice // Theoris of urban politics .L ;Thousand Oaks;New delhi ,1997
[8] Osbome D.., Gaebler T. Reiventic government N.Y 1993 .
[9] Энэ талаар орон нутгийн зарим зүтгэлтнүүд Европын холбоог хүчтэй шүүмжилж байгаа юм.
