П.Доржсүрэн
/Удирдлагын Академийн Төрийн удирдлагын тэнхимийн багш/
Шинэ толь №62, 2008
Түлхүүр үг: Засаглал-Governance, Сайн засаглал, Арлчилсан засаглал ,Эдийн засгийн өсөлт, Төрийн чадамж
Сүүлийн арав гаруй жилийн туршид засаглал, түүний чанарын тухай асуудлыг судлах яадал улам өргөжиж байна. Сайн засаглалын төлөвшилтэй холбоотой асуудал хөгжлийн албанёсны тусламж үзүүлэгч олон улсын байгууллага, улс орон, гадаадын хөрөнгө оруулагчид, хөгжлийн асуудлыг судалдаг байгууллага, эрдэмтэд, бодлого боловсруулагчдын анхаарлын төвд байх болов. Засаглалын үзүүлэлтийг тодорхойлж, засаглалын төлөв байдлыг хэмжиж үнэлэх, засаглалын үзүүлэлтийг хөгжлийн болон зээл тусламжийн бодлогод хэрэглэх арга замыг судлах явдал засаглалын судалгааны үндсэн чиглэл болж байна. Судлаачдын олж тогтоосноор ардчилал, хүний эрх, сайн засаглалыг судлахтай холбоотой 550 гаруй бие даасан санаачилга гарсны 170 гаруй нь ардчилал, хүний эрх, сайн засаглалыг хэмжих оролдлого байгаа аж. Тэдгээрийн 50 орчим нь судалгааны арга зүй, хэмжих үзүүлэлтүүдийг боловсруулсан бөгөөд цаг хугацааны шалгалтыг даван гарч, эмпирик судалгаа болон бодлогын баримт бичгүүдэд өргөн хэрэглэгддэг туршлагын жишээ болж байна’.
Засаглалын үзүүлэлт, төлөв байдлыг тодорхойлоход чиглэсэн судалгаа, ийнхүү өргөжин тэлэхэд хэд хэдэн хүчин зүйл нөлөөлсөн гэж үздэг. Үүнд 80-1990-ээд онд хөгжиж буй орнуудад гадаадын хөрөнгө оруулалт хэд дахин нэмэгдсэн, олон арван улс ардчилал руу шилжиж эхэлснээр улс төрийн хөгжпийн асуудалд илүү анхаарал хандуулах болсон, 1980-аад онд хөгжлийн бодлого, шинэтгэлийн үйл явц бүтэлгүйтсэн, түүнчлэн дэлхий дахинд хөгжилд хандах хандлага өөрчлөгдсөн, тухайлбал, эдийн засгийн өсөлт, нийгмийн салбарын хөгжил, байгаль орчны тогтвортой байдлын зэрэгцээ улс орны хөгжилд
удирдлагын болон засаглалын хучин зүйлийн гүйцэтгэх үүргийг чухалчлан үзэх болсон зэргийг нэрлэж болно.
Засаглалын тухай ойлголт
“Сovernance” хэмээх үгийг монгол хэлнээ засаглал, удирдлага хэмээн өөр өөрөөр хөрвүүлэн хэрэглэж байна”. “Засаглал” хэмээх үг гарал үүслийн хувьд эртний улбаатай боловч “сайн засаглал”, “ардчилсан засаглал” хэмээх ойлголт хөгжлийн бодлого судлалын хүрээнд харьцангуй саяхнаас л моод болон орж ирсэн юм'”. Засаглал нь анх нийтийн хүрээний цогц харилцааг илэрхийлсэн ерөнхий утгатай ойлголт байсан бол эдүгээ норматив утга, үнэлэмжийг (“сайн”, “эрүүл”, “ардчилсан”) багтаасан өргөн агуулга бүхий ухагдахуун болон хөгжсөн байна.
Бүр 1980-аад оны эхээр өрнөдийн орнуудад нутгийн удирдлага (local governance)-ын тухай, түүнээс хожуухан корпорацийн удирдлагын тухай (согрогаrate governace) ярьж tхэлсэн. Харин засаглал хэмээх ойлголтыг өнөөгийн агуулгаар анх хэрэглэсэн нь Дэлхийн Банк юм. Дэлхийн Банкны 1989 оны илтгэлд Сахараас өмнө орших Африкийн орнуудад “засаглалын хямрал” нүүрлээд буйгтэмдэглэсэн байдаг1”. Удалгүй Дэлхийн Банксайн засаглалын тухай асуудлыг хэлэлцэх хэргийн төлөвлөгөөндөө албан ёсоор оруулсан бөгөөд Хөгжлийн эдийн засгийн асуудлаарх 1991 оны бага хурал нь “Сайн засаглал” сэдвийн нь дор хуралджээ”. Дэлхийн Банк сайн засаглалын эдийн засгийн хэмжигдэхүүн болох улсын салбарын удирдлага, байгууллагын хариуцлагын тогтолцоо, хууль дээдлэх ёс, шийдвэр гаргах үйл явцын ил тод байдал, мэдээлэл авах боломж зэрэгт анхаарлаа хандуулж байв.
Засаглалын тухай ойлголтыг Эдийн Засгийн Хамтын Ажиллагаа, Хөгжлийн Байгууллага (ЭЗХАХБ) болон Европын Холбоо хүлээн авч, өөр өөрөөр тодорхойлон хөгжлийн дэмжлэг үзүүлэхдээ тавьдаг шаардлагууддаа нэгтгэн оруулжээ. Засаглалын ойлголтыг гүнзгийрүүлэхэд Нэгдсэн Үндэстний Байгууллагын Хөгжлийн Хөтөлбөр (НҮБХХ) чухал үүрэг гүйцэтгэсэн юм. НҮБХХ сайн засаглалын тухай ойлголтын агуулгыг улс төрийн хэд хэдэн хэмжигдэхүүнээр өргөжүүлсэн байна. Эдгээр хэмжигдэхүүнд төрийн хууль ёсны байдал, хариуцлага хүлээх чадвар, төрийн байгууллагуудын чадвар, хууль дээдлэх ёс зэргийг багтаах болжээ.
Засаглалын тухай зарим тодорхойлолтыг иш татъя. Дэлхийн Банкны Институтын судлаачид (Кауфманн нар) засаглалыг улс оронд эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх уламжлал болон институци хэмээн тодорхойлоод үүнд 1) засаг төрийн байгууллагуудыг сонгох, хянах, сольж өөрчлөх үйл явц, 2) үр нөлөө бүхий бодлого боловсруулж, хэрэгжүүлэх засаг төрийн чадвар, 3) иргэдийг хүндэлж, тэдний хоорондын эдийн засаг, нийгмийн харилцааг зохицуулах институцийн төлөвшил зэргийг оруулсан байна'”.
ЭЗХАХБ-аас 1995 онд гаргасан Удирдамжид засаглал гэдгийг “улс орны нөөцийг нийгэм, эдийн засгийн хөгжилд зориулан удирдахтай холбогдуулан улс төрийн эрх мэдэл, нийгэм дэх хяналтыгхэрэгжүүлэх”™хэмээн Дэлхийн Банкны тодорхойлсонтой ойролцоо тодорхойлжээ. Глобал Засаглалын талаарх Комисс засаглал нь “хувь хүн, улсын болон хувийн институцээс нийтийн хэргийг удирдах арга замуудын нийлбэр юм.”™ гэсэн байна.
Европын Холбоо засаглал гэж “тухайн улсын иргэддээ хүрч үйлчлэх чадварыг хэлнэ. Энэ нь сонирхлууд нэгдэх, нөөц баялгийг удирдах, эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх дүрэм журам, үйл ажиллагаа юм. …Засаглал нь … улс төр, нийгмийн системтэй холбоотой утга төгөлдөр бөгөөд практик ач холбогдолтой үзэл баримтлал. Хүний эрх, ардчилал, хууль дээдлэх ёс, эрх мэдлийн төвлөрлийг сааруулах, төрийн удирдлагыг төгөлдөржүүлэх зэрэг асуудал чухлаар тавигдахын хирээр нийгмийн улс төрийн систем илүү гүнзгийрч засаглал нь сайн засаглалд шилжинэ.”’х гэжээ. Европын Комисс сайн засаглалыг “эдийн засаг, нийгмийн шударга, тогтвортой хөгжлийн төлөө улс орны бүх нөөц баялгийг ил тод, хариуцлагатайгаар удирдах” хэмээн тодорхойлжээ. Мөн нөөцийг байршуулж удирдахад хуулийг гүйцэтгэх үүрэг, бие даасан шүүхийн тогтолцоо, ил тод байдал зэрэг сайн засаглалын хэд хэдэн шинжийг нэрлэж, авлига нь сайн засаглалын гол саад тотгор гэж үзсэн байна. Сүүлийн үед Европын Комисс сайн засаглал зургаан бүрэлдэхүүн хэсгийг багтаана гэж үзэх болсон. Үүнд хүний эрх, ардчилах үйл явц, эрхзүйттөр, иргэний нийгмийн бэхжилт, төрийн захиргааны шинэчлэлийг оруулжээ. Өөрөөр хэлбэл, ардчилах үйл явц болон хүний эрхийг хүндэтгэх явдлыг сайн засаглалын чухал бүрэлдэл хэсэг хэмээн үзэх болжээ.
НҮБХХ-ын баримт бичгүүдэд засаглалыг дараах байдлаар тодорхойлжээ. “Төр, иргэний нийгэм, хувийн секторын хоорондын харилцаагаар дамжуулан улс орон өөрийн эдийн засаг, улс төр, нийгмийн харилцааг удирдах үнэт зүйлс, бодлого, институтийн тогтолцоог засаглал гэнэ. Засаглал нь …шийдвэр гаргаж хэрэгжүүлэхийн тулд нийгэм өөрийгөө зохион байгуулах арга зам юм. Засаглал нь иргэд, нийгмийн бүлгүүд ашиг сонирхол, өөр хоорондын ялгаатай байдлаа илэрхийлэх, хуулиар тодорхойлогдсон эрх, үүргээ хэрэгжүүлэх механизм, үйл явцаас бүрдэнэ”
2003 онд Улаанбаатар хотноо хуралдсан Ардчиллыг шинээр болон сэргээн тогтоосон орнуудын олон улсын V бага хурлаас баталсан “Улаанбаатарын тунхаг” хэмээх баримт бичигт “Ардчилсан засаглал нь хуул ь ёсны бөгөөд мэдрэмжтэй, төлөөлөл болон оролцоог хангасан, ил тод бөгөөд хариуцлагатай, эрх болон хууль ёсонд үндэслэсэн тогтолцоо юм.” гэжээ.
Дээрх тодорхойлолтуудаас засаглал нь төр, хувийн сектор, иргэний нийгмийн удирдлагын үйл явц, институцийн тогтолцоог хамарсан, олон талтай, нарийн ээдрээтэй үзэгдэл болох нь харагдаж байна. Засаглалын тухай өөр хоорондоо нэлээд ялгаатай олон янзын тодорхойлолт байгаа нь энэхүү ойлголтын суурь үзэл баримтлалыг гүнзгийрүүлэн боловсруулах шаардлага байгааг илтгэн харуулж байгаа юм. Жишээ нь, НҮБХХ сайн засаглалын үндсэн шинжүүд бол оролцоо, хууль дээдлэх ёс, ил тод байдал, мэдрэмжтэй байдал, зөвшилцөлд чиглэсэн байх, тэгш байдал, үр нөлөө болон үр ашиг, хариуцлага гэж үздэг бол Азийн Хөгжлийн Банк хариуцлага, ил тод байдал, урьдаас мэдэгдэх байдал, оролцоо гэсэн байна. Ойлголт, узэл баримтлалын ялгаатай байдал нь засаглалын үндсэн элемент гол хэмжигдэхүүнийг тодорхойлох, цаашлаад засаглалын төлөв байдлыг хэмжих үзүүлэлтүүдийг боловсруулахад нөлөөлөх нь ойлгомжтой юм.
Судалгааны ном зохиолд засаглалын тухай суурь тодорхойлолтоос илүүтэй сайн засаглалын тухай тодорхойлолт олон тааралддаг. Сайн засаглалын үндсэн хэмжигдэхүүнийг Т.Ландманы тодорхойлсноор схем 1-т харуулав.
Схем 1. Сайн засаглал
Сүүлийн үед, ялангуяа НҮБХХ-өөс сайн засаглалын ойлголтын зэрэгцээ ардчилсан засаглалын үзэл баримтлалыг боловсруулахад илүү анхаарч байна. Сайн засаглал улс орны эдийн засгийн өсөлтөд түлхэц үзүүлнэ. Гэвч асуудалд урт хугацааны хөгжлийн үүднээс хандвал засаглалыг “ардчилах” шаардлагатай гэж үзэж байна. Энэхүү үзэл баримтлалыг үндэслэх, улмаар дэлгэрүүлэхэд 1990 оноос хойших Хүний хөгжлийн илтгэлүүдэд санаа бодол нь байнга тусгагдсаар ирсэн Нобелийн шагналт Амартуа Сенийн санал дүгнэлт нелөөлсөн нь ажиглагддаг.
Засаглалыг хэмжих зорилгоос хамаарч, тухайлбал засаглалын ерөнхий төлөв байдал, чиг хандлагыг судлах, төрөөс хүлээсэн үургээ хэрхэн биелүүлж байгааг түвшинг тодорхойлох, эсхүл бодит нөхцөлийг, жишээлбэл хувь хүн хуульд заасан эрхээ хэрхэн эдэлж буйг тодорхойлох зэргээс хамааран засаглалын үзүүлэлтийг тодорхойлох өөр өөр арга зүй, аргачлал бий болжээ.
Засаглалын үзүүлэлтийн ангилал
“Индикатор” буюу “үзүүлэлт” гэдэг үгийг ердийн хэллэгт ямар нэгэн зүйлийн төлөв байдлыг заагч гэсэн утгаар хэрэглэдэг. Засаглалын үзүүлэлт гэдэг нь “улс орон дахь засаглалын төлөв байдал ямар байгааг заагч хэмжүүр юм. Сонгуулийн тогтолцоо, авлига, хүний эрх, төрийн үйлчилгээ, иргэний нийгэм, жендерийн тэгш байдал зэрэг засаглалын тодорхой хүрээг хэмжихийн тулд ихэвчлэн засаглалын үзүүлэлтийг нарийвчлах болдогх”. Засаглалын үзүүлэлтийг зорилго, зорилт, хүрэхтүвшин, бэнчмарк зэргийг тогтооход хэрэглэдэг байна.
Засаглалын үзүүлэлтийг сонгон авахад тодорхой шаардлага тавигддаг. Тухайлбал:
- үндэслэлтэй байх (үзүүлэлт нь хэмжихийг зорьж буй зүйлээ хэмжиж байна уу?)
- найдвартай байх(өөрөөр хүмүүс адил эх сурвалж, мэдээллийг кодлох ижил дүрэм ашиглан үзүүлэлтийг хэрэглэж болох уу ?)
- хэмжилтийн хазайлт багатай байх(хэмжилтийг системтэй, тогтмол хийхэд алдаа гарах уу?)
- ил тод байх (үзүүлэлт тодорхойлох үйл явц ил тод уу?)
- төлөөлөх чадвартай байх (судалгааны түүвэр, өгөгдөл мэдээллийн чанар хир вэ?)
- мэдээллийн зөрүүтэй байдал бага байх (мэдээллийн ямар эх сурвалжийг ашиглаж байна вэ?)
- үзүүлэлтийг нэгтгэх үед асуудал тулгардаггүй байх (нэгтгэсэн үзүүлэлтийн хувьд агрегацийн дүрэм хир тохиромжтой бөгөөд ойлгомжтой вэ?) зэрэг болно.
Судлаачид засаглалыг хэмжихээр боловсруулсан үзүүлэлтийг янз бүрээр ангилсан байдаг. Тухайлбал. НҮБХХ-ын судалгаануудад сонгуульд оролцсон иргэдийн хувь. нийгэм-эдийн засгийн гүйцэтгэл, хүний эрхийн гэрээ конвенцид нэгдэн орсон байдал зэрэг объектив үзүүлэлтийг, түүнчлэн тухайн улс орон дахь үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх эрх чөлөөний түвшин, төрийн албан хаагчдын авлигын талаарх төсөөлөл зэрэг асуудлаар явуулдаг олон нийтийн болон шинжээчдийн санаа бодлын судалгаанд үндэслэсэн субъектив үзүүлэлтийг хэрэглэж байна.
Үзүүлэлтийг талуудын хүлээсэн үүрэг хариуцлагыг хэмжих “оролтын үзүүлэлт”, бодлого хэрэгжүүлэх үйл явцыг хэмжих “үйл явцын үзүүлэлт”, гарсан өөрчлөлт, үр дүнг хэмжих “үр дүнгийн үзүүлэлт” хэмээн ангилдаг. Хүний эрхийн хэрэгжилтийг хэмжих явдлаар жишээ авъя. Оролтын үзүүлэлтэд олон улсын хүний эрхийн гэрээ, конвенцид нэгдэн орох, үндэсний хууль тогтоомжоор хүний эрхийг хамгаалах (хүний эрхийн de jure хамгаалалт), төрийн үйлчилгээ үзүүлэхэд шаардлагатай нөөцийг хуваарилах зэрэг орно. Үйл явцын үзүүлэлт нь бодлого хэрхэн хэрэгжиж буйг, тухайлбал, нийгмийн өөр өөр бүлгийн оролцоо, хариуцлагынтүвшин зэргийг хэмждэг, харин гаралтын үзүүлэлтэд хувь хүн, эсхүл хэсэг бүлэг хүн эрхээ хэрхэн tдэлж буй түвшинг (хүний эрхийн de facto хэрэгжилт) илэрхийлнэ.
Засаглалын үзүүлэлтийг тодорхойлохоор анхдагч өгөгдөл, мэдээллийг цуглуулахдаа хэд хэдэн аргыг хэрэглэж байна. Үүнд үндэсний хэмжээний тооллого, өрхийн судалгаа, олон нийтийн төсөөллийг илрүүлэх аргууд (олон улсын шинжээчдийн дүгнэлт, олон нийтийн санаа бодлын судалгаа, фокус группн ярилцлага, шинжээчдийн санаа бодол), төрийн байгууллагуудын цуглуулдаг албан ёсны статистик мэдээ, засаглалыг дэмжсэн, эсвэл эсэргүүцсэн үйл явдлын тухай мэдээ баримт, засгийн газрын үүргийн хэрэгжилтэд хийх хяналт-шинжилгээ зэрэг орно.
Эдгээр өөр хоорондоо ялгаатай аргыг иш үндэс болгон өгөгдөл мэдээллийг дараах байдлаар ангилах нь түгээмэл байна.
Судалгаанд үндэслэсэн мэдээлэл нь засаглалын талаарх төсөөллийн түвшинг илэрхийлнэ. Тухайлбал, өрхийн стандарт судалгааны аргаар засаглалын талаарх олон нийтийн дунд тархсан төсөөллийгтодорхойлохын тулд хэд хэдэн багц асуултыг тавьдаг. Ихэнх судалгаа хүн амын зорилтод бүлгийн санамсаргүй түүврийг авч боловсруулалт хийдэг. Харин засаглалын төлөв байдлыг үнэлэх судалгаандтом хэмжээний санамсаргүй түүврийг бус, харин тухайн улсын төр, бизнесийн салбарт ажилладаг хүмүүсийг оролцуулсан жижиг түүврийг (20< N < 50 ) авах нь элбэг.
Стандартад суурилсан мэдээлэл нь сайн буюу ардчилсан засаглалын үзэл баримтлалаас эх үүсвэртэй туйлын зорилгуудын ашиглан аль зорилго хэр зэрэг хэрэгжсэнийг шинжлэн судалдаг. Ингэхдээ улс орнуудыг гүйцэтгэлээр нь үнэлэн дараалалд оруулахын тулд дэс тоо, интервал зэргийг ашиглана. Сайн засаглалыг судлах эхэн үеийн болон одоогийн зарим судалгаа улс төрийн эрх, болон иргэний эрх чөлөөний талаарх Freedom Ноuse -ийн стандартад суурилсан 1-7 хүртэл шатлал бүхий оноог ашигладаг.
Үйл явдалд үндэслэсэн мэдээлэл нь ардчилал, хүний эрх, сайн засаглалын дэмжсэн эсхүл эсэргүүцсэн онцлог үйл явдлуудыг бүртгэж, тоолох аргад үндэслэдэг. Үйл явдалд тулгуурласан өгөгдлийн эх сурвалж нь сонин хэвлэл, төрийн бус байгууллагуудын мэдээллийн сүлжээ, эрх нь хохирогчдын мэдүүлэг, төрийн байгууллагуудын гүйцэтгэлийн мэдээ тайлан юм. Үйл явдлыг эерэг, (чөлөөт, шударга сонгууль г.м.) болон сөрөг (гэмт хэрэг, авлига, түүнчлэн эрүү шүүлт тулгах явдал г.м.) гэж хуваагддаг. Эерэг үйл явдалд дүн шинжилгээ хийх нэгж нь сайн засаглалын ололт амжилт, дэвшлийг харуулах дан болон хэд хэдэн үйл явдал байна.
Засаглалын төлөв байдлыг үнэлэх судалгааны тойм
Засаглалын байдлыг хэмжих судалгаа нь ардчиллын болон хүний эрхийн төлөв байдлыг хэмжиж эхэлсэнтэй харьцуулахад ахархан түүхтэй. 1980-аад оны сүүлчээс эхлэн олон улсын болон төрийн бус байгууллага, судлаачид сайн засаглалын янз бүрийн үзүүлэлтийг боловсруулж эхэлсэн. Сайн засаглалын хэмжүүр байгаагүй эхэн үед эдийн засагт сайн засаглалын үзүүлж буй нөлөөг судлахын тулд улс төрийн хөгжлийн үзүүлэлт, хуулийн байгууллагуудын чөлөөт, хараат бус байдлыг үнэлэх хэмжүүрийг орлуулан хэрэглэх нь олонтаа байв. Тухайлбал, Freedom house-ийн судалгааны дүнг засаглалын орлуулах хэмжүүр болгон өргөн хүрээнд ашигласаар иржээ*”.
Гэхдээ удалгүй засаглалын судалгаанд Freedom House хэмжүүрийг ашиглах нь зөв эсэхийг шүүн хэлэлцэх болсонх”‘. Гэсэн хэдий ч freedom house -ийн хэмжүүр нь засаглалын төлөв байдлыг үнэлэх олон төрлийн судалгаанд өнөөг хүртэл хэрэглэгдсээр байгаа юм.
Freedom House -ийн судалгааг засаглалын төлөв байдлыг хэмжихэд ашиглахын зэрэгцээ альтернатив үзүүлэлтийг хэрэглэх санаачилгууд гарч иржээ. Жишээлбэл, улс төрийн хүчирхийллийг илэрхийлэх үзүүлэлтийг (хувьсгал, цэргийн эргэлт болон улс төрийн аллага) “муу” засаглалын хэмжүүр болгон ашигладаг. Улс төрийн хүчирхийлэл их байх тусам өмчийн эрхийн хэрэгжилт тааруу байна гэсэн үндэслэлээр энэ үзүүлэлтийг сайн засаглалын хэмжихэд орлуулах үзүүлэлт болгон хэрэглэх нь бий.
Өөр нэгэн хувилбар бол бизнес болон эдийн засгийн орчны тухай шинжээчдийн дүгнэлтийг гаргуулдаг хувийн компаниудын боловсруулсан арга зүй юм. Business international ,PoliticalRisk Servises , Business Enviromental Risk Intelligense, зэрэг байгууллагууд нийгмийн дэд бүтцийн хөгжил, эрх зүйн тогтолцоо, шүүх эрх мэдэл, улс төрийн тогтвортой байдал, хөрөнгө хураах гэрээ цуцлах эрсдэл гэх мэт үзүүлэлтээр улс орнуудад үнэлгээ өгсөөр иржээ. Засаглалын судалгаанд эдгээр үзүүлэлтийг бүхэлд нь, эсхүл заримыг нь сонгон авч хэрэглэдэг. Эдгээрээс гадна эдийн засгийн эрх чөлөөг үнэлдэг Heritage Foundation ,Well Street Journal-ын судалгааг сайн засаглалын судалгаанд ашигласаар байна.
Дээр дурьдсан бүх судалгаанд засаглалын субъектив үзүүлэлтийг хэрэглэдэг. Харин засаглалын судалгаанд объектив үзүүлэлтийг хэрэглэж буй цөөн жишээний нэг бол “contract-intensive money ” буюу С1М гэж нэрлэдэг валютын бус мөнгийг нийт мөнгөний нийлүүлэлттэй харьцуулсан харьцаа (СIM=[M2-C]M2) юм. СIМ-г тооцоолон гаргахад шаардлагатай тоон мэдээг Олон Улсын Валютын Сангаас авдаг. СIМ-г сайн засаглалын хэмжүүр болгон ашиглах шалтгаан нь “гэрээний хэрэгжилт найдваргүй орчи нд хувь хүмүүс санхүүгийн хөрөнгийн ихэнх хэсгийг бэлэн мөнгө болгон хадгалдаг”™ явдал юм. СШМ нь эдийн засаг, улс төрийн институци, түүнчлэн гэрээний хэрэгжилтэд итгэх байдлыг хэмждэг, газар зүйн болон цаг хугацааны хувьд өргөн хүрээг хамарсан объектив үзүүлэлт. Энэ хэмжүүр нь тооцоолоход хялбар, ойлгоход энгийн дөхөмтэй. СIМ-ыг сайн засаглалын үзүүлэлт болгон ашиглахад хэд хэдэн асуулт гарч ирдэг. Нэгдүгээрт, энэ үзүүлэлт банк санхүүгийн болон зохицуулалтын өөр өөр тогтолцоон дахь хэрэглэгчийн зан төлвийг иш үндэс болгодог, тиймээс энэ нь сайн засаглалын хэмжүүр болж чадах уу?Хоёр дугаарт, СIМ-гашиглаж болно гэвэл, энэ нь сайн засаглалын тухай ойлголтыг хангалттай тусган илэрхийлж чадах уу? Гуравдуаарт, энэ үзүүлэлт улс орнуудын ялгаатай нөхцөл байдал, онцлогийг харгалздаг уу?. СIМ нь хувь хэрэглэгчийн зан төлөв, хувийн хадгаламжийн тухай барууны ойлголтод тулгуурладаг. Тиймээс СIМ-г хэрэглэж буй судлаачид энэ үзүүлэлт агуулгын хувьд хэрэглэгчийн зан төлөв, зуршилыг илэрхийлдэг гэдгийг тайлбарлах хэрэгтэй болдог.
Сүүлийн үед Кауфманн, Краэй, Зойдо-Лобатон (Kaufmann, Kraay, and Zoido-Lobaton (KKZ)) нарын боловсруулсан Дэлхийн Банкны институтээс эрхлэн жил бүр гаргах болсон Дэлхий дахины засаглалын үзүүлэлтүүд (Worldwide Governance indicators( WGI) судлаачдын болон бодлого боловсруулагчдын анхаарлыг нэлээд татаж байна. 2007 оны байдлаар дэлхийн 212 орныг хамраад байгаа энэхүү судалгаа нь 30 гаруй бие даасан эх сурвалжаас авсан 310 үзүүлэлтийг 6 үзүүлэлтэд нэгтгэн багцалдаг. Ингэж нэгтгэхдээ “unobserved components model ’ хэмээн нэрлэсэн хүчин зүйлийн шинжилгээний нэг хувилбарыг ашигладаг. Эдгээр 6 багц үзүүлэлт нь:
- иргэдийн дуу хоолойг сонсох, хариуцлага хүлээх чадвар,
- улс төрийн тогтвортой байдал,
- засаг төрийн үйл ажиллагааны үр нөлөө,
- зохицуулалтын чанар,
- хууль дээдлэх ёс
- авлигад тавих хяналт болно.
300 гаруй анхдагч үзүүлэлтийг ашигласнаар хэмжилтийн алдааг бууруулж, нэгтгэсэн үзүүлэлтийн үнэн зөв, найдвартай байдлыг нэмэгдүүлнэ гэж Кауфманн нар үздэг. Тэдний боловсруулсан аргачлал дараах асуудалтай тулгардаг. Нэгдүгээрт, 300 гаруй үзүүлэлтүүдийг бүх улс оронд хэрэглэж чаддаггүй бөгөөд улс орнуудын хувьд өөр өfр бүлэг үзүүлэлтүү;naг ашигладаг. Иймээс X улсын аль нэгэн нэгтгэсэн үзүүлэлтийн мэдээллийн анхдагч эх сурвалж нь У улсын энэхүү үзүүлэлтийн анхдагч эх сурвалжаас өөр байна. Энэ нь Тод Ландманы дүрслэн хэлснээр “алим”, “жүрж” хоёрыг нэгтгээд “лийр” гэж нэрлэсэнтэй утга нэг юм гэдэг. Хоёрдугаарт, үзүүлэлтүүдийн стандарт алдааны завсар харьцангуй их байгаах™. Гэсэн ч Дэлхийн Банкны Институтээс гаргаж буй эдгээр үзүүлэлтийг олон улсын байгууллагууд болон донор орнууд зээл тусламжийн бодлогодоо хэрэглэдэг. Үүний жишээг АНУ”ын Мянганы сорилтын сангаас тусламж үзүүлэх орнуудыг шалгаруулахдаа хэрэглэж буй 16 үзүүлэлтийн тоонд дээр нэрлэсэн 6 багц үзүүлэлтийн 5 нь багтаж орсноос харж болно.
Засаглалын төлөв байдлыг үнэлж хэмжих зорилго бүхий судалгаануудаас харахад засаглалыг хэмжих үзүүлэлтүүдийг сонгон авсан байдал нь үндсэн ойлголт, үзэл баримтлалаа хэрхэн тодорхойлсноос шууд хамаарч байгаа нь ажиглагдаж байна. Нэр томъёо, үндсэн ухагдахууныг өөр өөрөөр ойлгон хэрэглэж байгаагийн улмаас мэдээллийн олон янзын, заримдаа зөрчилтэй эх сурвалжийг ашиглах, мэдээллийг зөрүүтэй кодлох, үзүүлэлт боловсруулах үйл явц ил тод бус байх, үзүүлэлт үндэслэлтэй бус, найдвартай биш байх зэргийг багтаасан арга зүйн шинжтэй олон асуудлыг бий болгож байна.
Засаглалын төлөв байдлыг үнэлэх судалгаануудад ихэвчлэн шинжээчийн дүгнэлтэд үндэслэсэн үзүүлэлтүүдийг хэрэглэж байна. Цөөн тооны шинжээчдийн дүгнэлтээр хүнд суртал, чирэгдэл, авлига, хээл хахууль зэрэг олон талт үзэгдлийг хэмжихийг оролдож байгаа нь өргөн хэрэглээ, тогтмол явуулдаг байдал, олон орныг хамруулдаг зэргээс үл хамааран төлөөллийн тал дээр ноцтой бэрхшээлтэй тулгарч байна. Түүнчлэн шинжээчид бүр анхнаасаа л тухайн улсын эдийн засгийн нөхцөл байдлыг нэгдүгээрт тавьж, дүгнэлт хийх хандлагатай байдаг тул хэмжилтийн алдаанаас зайлсхийж чадахгүй байгаа юм.
Одоо хэрэглэж буй засаглалын үзүүлэлтүүдийг тэргүүн ээлжинд гадаадын байгууллага, сонирхогч талууд улс орнуудыг өөр хооронд нь харьцуулах, дараалалд оруулах зорилгоор ашиглаж байна. Эдгээр үзүүлэлт болон өгөгдлийн сан нь улс орны түвшинд бодлого боловсруулж хэрэгжүүлэхэд ач тусаар бага юм. Учир нь тухайн нэг орны засаглалын доголдлын шалтгааныг олж тогтоох, тулгарч буй асуудлын шийдлийг хайхад тэр бүр тус нэмэр болж чадахгүй.
Иймээс үндэсний болон орон нутгийн түвшинд бодлого боловсруулж хэрэгжүүлэхэд хэрэглэгдэх үзүүлэлт буюу үзүүлэлтийн системийг бий болгох, түүнчлэн засаглалын үзүүлэлтийг тодорхойлох арга зүйг боловсронгуй болгох нь засаглалын төлөв байдлыг хэмжих судалгааны тулгамдсан зорилт болж байгаа юм.
Тухайн нэг орны болон орон нутгийн түвшинд хэрэглэж болох үзүүлэлтүүдийг боловсруулахын ач холбогдол нь холбогдогч талууд доноруудын өснө бус харин ард иргэдийнхээ өмнө ажил үүргээ хариуцан тайлагнах чухал механизм болдогт оршино. Улс орнууд засаглалын төлөв байдлыг хэмжих өөрийн
гэсэн үзүүлэлтийг бий болгох нэг арга зам бол засаглалын үндсэн үзүүлэлтүүдийн зэрэгцээ “дагуул” үзүүлэлтийн багцыг боловсруулах явдал байж болох гэсэн саналыг судлаачид дэвшүүлж байна.
Энд НҮБХХ-ын Засаглалын Осло Төв (UNDP Oslo Governance Centre), Метагора (Metagora), DIAL (Developpement, Institu-tions et Analyses de Long Terme) зэрэг байгууллагууд шинэ санаачилга гаргаж байгаа нь сайшаалтай юм. Олон улсын байгууллага, судалгааны байгууллагын хүчин чармайлтын зэрэгцээ засаглалын судалгаанд үндэсний судлаачдын оруулах хувь нэмрийг нэмэгдүүлэх шаардлага тулгарч байна.
Landman. Todd & Julia Hausermann, 2003. Map-Making and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Good Governance. University of Essex – Human Rights Centre. Commissioned by EUROSTAT. p.1.
http://www.democraticaudit.com/download/Eurostat.doc
- Засаглалын нэр томьёоны тайлбар. УБ., 2003. 20-21 дэх тал, түүнчлэн Б.Чимид. Өноегийн улс төр хуульчийн нүдээр. УБ., 2006, 173-206 дахь талыг үзнэ үү.
Weiss. T. 2000. Governance. Good Governance and Global Governance: Conceptual and actual challenges. Third World Quarterly, 21 (5): 795-814.
World Bank. 1989. Sub-Saharan Africa: From crisis to sustainable growth: A long term perspec.
tive study, Washington, DC: World Bank
World Bank, 1992. Proceedings of the World Bank annual conference on Development Econom ics 1991, Washington, DC: World Bank. Түүнчлэн World Bank 1002. Development and Good Governance, Washington DC: World Bank y3H3 YY.
Worldwide Governance Indicators website: http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/
“OECD. 1995. Participatory Development and Good Governance, Development Co-Operation Guidelines Series, OECD.
w Commission on Global Governance. 1995. Our Global Neighbourhood, Oxford: Oxford Univer-sity Press, ” Communication on Governance and Development, October 2003, сом (03) 615
” UNDP. 2000. Strategy Note on Governance for Human development
Ардчиллыг шинээр болон сэргээн тогтоосон орнуудын олон улсын бага хураn. Судалгааны ажлууд ба төсгөлийн баримт бичгүүдийн эмхтгэл. УБ., 2003. 343 дахь тал.
UNDP. 2007. Governance Indicators: Users’ Guide Second Edition. p. 1. http://www.undp.org/os.
locentre/flagship governance_indicators_project.html
Scully, G. 1988. The Institutional Framework and Economic Development, Journal of Political Economy, 96(3), p.652-662. http://www.heartland.org/Article.cfm?artid=3905
“Knack, S. 2002. Governance and Growth: Measurement and Evidence, Paper рrераrеd fоr thе Forum Series on the Role of Institutions in Promoting Growth. IRIS Center and USAID, Washing
ton DC. February 2002
http://www.iris umd.edu/Reader.aspx?TYPE 4a67-8 dae-ad2f14afb73f
ader.aspx?TYPE=FORMAL PUBLICATION&ID=1659661e-0022
Clague, C Keefer, P. Knack S and Olson, M. (1995) Enforcement Property Rights, and Economic pe
Park, Md.
S and Olson, M. (1995). “Contract-Intensive Money Contract and Economic Performance”. Working Paper No. 51, IRIS, College
Knack, S. 2002. Governance and Growth: Measu Forum Series on the Role of Institutions in Promoting ton DC, February 2002. p. 12
http://www.iris.umd edu/Reader.aspx?TYPE=FORMA 4a67-8dae-ad2f14afb73f
ce and Growth: Measurement and Evidence, Paper prepared for the nstitutions in Promoting Growth IRIS Center and USAID, Washing
-Reader.aspx?TYPE=FORMAL PUBLICATION&ID=16b9661e-Od22
-007. The Worldwide Governance Indicators 1996-2007. http://info.world
-wil Governance Matters 2007. The Worldwide Gove bank.org/governance/wgi2007/
w Landman, Todd & Julia Hausermann. 2003. Map-Ma
Julia Hausermann. 2003. Map Making and Analysis of the Main International Initiatives on Developing Indicators on Democracy and Go
veloping Indicators on Democracy and Good Governance. University of Essex – Human Rights Centre Commissioned by EUROSTAT. p.31.
http://www.democraticaudit.com/download/Eurostat.doc
Y UNDP, In WEnt 2007. Measuring and Assessing Democr
went 2007 Measuring and Assessing Democratic Governance. p. 8 http://www.undp org/osiocentre
www.undp.org/oslocentre * http://www.metagora.org
wat http://www.dial.prd.fr