Н.Бямбаяр
/Төрийн захиргаа, удирдлагын хөгжлийн институтийн Төрийн удирдлагын тэнхимийн багш/
Шинэ толь №19, 1997
Түлхүүр үг: төлөөллийг хангах, иргэдийн төлөөлөл,иргэдийн ашиг сонирхлыг хангах, нийтээр дагаж мөрдөх хэм хэмжээ, гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллага, төвлөрлийг сааруулах,нутгийн хурал
Нутгийн удирдлага бий болох үндсэн шаардлагын нэг нь тухайн нутаг дэвсгэрт оршин суугаа иргэд зөвхөн тухайн нутаг дэвсгэрийн хүрээнд байх, зөвхөн тэдэнд л хамаатай асуудлыг бие даан шийдвэрлэх, өөрсдийн ашиг сонирхолоо хамгаалах шаардлага юм. “Хамгаалах” хэмээх нэр томъёо хэрэглэсэний учир нь нутгийн сонирхол төвийн сонирхолтой цаг үргэлж зөрчилдөж байдгаас урган гарч байна.
Нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлэх буюу иргэд өөрсдийн ашиг сонирхолыг хамгаалах, нутгийнхаа асуудлыг төвөөс хамааралгүй шийдвэрлэх, эрхлэн хөтлөх үндсэн хэлбэр нь төлөөллийн ардчиллын үндсэн хэлбэр болох нутгийн Хурлыг сонгон ажиллуулах явдал байдаг.
Аливаа Хурал нь иргэдээс улс төрийн шийдвэр гаргахад буюу бух нийтийг хамарсан, бүх нийтийн ашиг сонирхолыг хөндсөн acyудлыг шийдвэрлэхэд оролцох оролцооны нэг хэлбэр юм. Yүнд, Парламент, нутгийн Хурал, намын их хурал аль аль нь хамаарна.
Энэ утгаараа аливаа хурал нь тухайн сонсогчдынхоо өөрийн удирдлага буюу өөрөө удирдах байгууллага нь Сонсогчид нь тухайн Хуралдаа төлөөллөө хангавал иргэдийн оролцоо хангагдаж, тухайн Хурал сонсогчдынхоо өмнөөс, сонсогчдынхоо ашиг сонирхолд нийцүүлэн шийдвэр гаргах бүрэн эрхтэй болдог. Энд сонгогч гэдэгт тухайн Хурлыг бурдүүлэгч хувь хүнийг ойлгож болох юм.
Аливаа Хурлын байгууллага нь нийтлэг байдлаас авч үзвэл гурван гол чиг үүргийг хэрэгжүүлдэг.
1.Төлөөллийг хангах
Tухайн Хурлын зорилго, үйл ажиллагааны зарчим, чиг үүргээс хамаарч тодорхой нэг төлөөллийг юуны түрүүнд хангасан байх шаардлага гарч ирдэг. Учир нь иргэдийнхээ өөрөө удирдах байгууллага болохын хувьд Хурал нь тэдний төлөөллийг хангаж байж сая удирдлагыг хэрэгжүүлэх легитимт шинжтэй болох юм. Нутгийн Хурлын хувьд бол тухайн нутаг дэвсгэрт оршин суугаа иргэдийн төлөөлөл хангагдсан байх учиртай. Учир нь нутгийн Хурал нь тухайн нутаг дэвсгэрт оршин суугаа иргэдийн ашиг сонирхолыгхамгаалах, зөвхөн тухайн нутаг дэвсгэрт хамааралтай acуудлыг бие даан шийдвэрлэх эрх бухий байгууллага. 1996 онд болж өнгөрсөн аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн иргэдийн төлөөлөгчдийн Хурлын сонгуулийн дүнд шинжилгээ хийж үзвэл нэлээд сонирхол татахуйц зүйл ажиглагдаж байна.
Нэгдүгээрт, нутгийн хурлуудад улс төрийн олон ургальч үзлийн төлөөлөл хангагдсан нь сайшаалтай хэдий ч сонгуулийн энэ хувилбар нь нутгийн сонгуульд ашиглахад сөрөг нөлөө үзүүллээ. Өөрөөр хэлбэл, үндэсний хэмжээнд бодлого боловсруулж, үйл ажиллагаагаа явуулдаг улс төрийн намуудын эрх ашиг нь үнэн хэрэгтээ төвийн эрх ашиг байдгаараа нутгийн Хурлын зорилготой зөрчилдөхөд хүргэж байгаа юм. Жишээ нь, Хурлын төлөөлөгчид тухайн нутгийнхаа эрх ашигаас илүү намын эрх ашигийг тавьж, нутгийн эрх ашиг хохирох явдал өнгөрсөн сонгуулийн дараачаас түгээмэл боллоо (Засаг даргад нэр дэвшүүлэх, ИТХ-ын Тэргүүлэгчдийн даргыг сонгох гэх мэт).
Хоёрдугаарт, тухайн нутаг дэвсгэрийн хэмжээний асуудлын бие даан (хэнээс ч үл хамааран) шийдвэрлэх ёстой гэс нутгийн өөрөө удирдах зарчим бий. Иргэдийн Төлөөлөгчдий хуралд засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн доод шатны нэгжий төлөөллийг хангасан нь дээр дурдсан зарчимтай зөрчилдөхөд хүргэж байна. Учир нь аймгийн ИТХ-д л гэхэд бүх сумдын төлөөлөл хангагдлаа гэхэд төлөөлөгчид сум харъяаллаараа хуваагдах, зөвхөн сумын эрх ашгийн өмнөөс acyудалд хандах явдал түгээмэл байна (төсөв хэлэлцэхэд гэх мэт). Аймгийн Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын төлөөлөгчийн мандат нь чөлөөт мандат бөгөөд тэрээр сумын төлөөлөгч бус, аймгийн иргэдийн төлөөлөгч юм.
Дээр дурдсан хоёр зөрчлийн шалтгаан нь манайд хэрэглэсэн сонгуулийн хувилбарт байгаа бөгөөд нэгдүгээрт, уг хувилбар парламентын сонгуульд, хоёрдугаарт, Холбооны улсад хэрэглэгддэгт оршино. Энэхүү зөрчлүүд нь эхлээд харахад өнгөц, хийсвэр дүгнэлт мэт санагдавч, аль ч түвшний иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын үйл ажиллагаанаас харагдсаар байна.
- Нийтээр дагаж мөрдөх хэм хэмжээ тогтоох
Тухайн Хурал үйл ажиллагаа явуулах орчиндоо бүх нийтээр дагаж мөрдөх хэм хэмжээ тогтоох эрх мэдэлтэй байдаг нь түүний легитимт шинжээр нь дамжин илэрдэг. Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлууд нь тухайн нутаг дэвсгэрийн хүрээнд бүх нийтээр дагаж мөрдөх дүрэм журам тогтоох эрхээр хангагдсан юм.
Нийтээр дагаж мөрдөх хэм хэмжээ тогтоох асуудалд өөрийн дотоод байгуулалт, үйл ажиллагааны үндсэн чиглэлийг тогтоох асуудал мөн хамаардаг. Тиймээс нутгийн Хурал нь өөрийн дотоод зохион байгуулалт, төлөөлөгчдийнхөө эрх зүйн байдлыг бие даан тогтоох эрхтэй.
Гэтэл өнгөрсөн сонгуулийн хугацаанд нутгийн Хурлуудаас ганц нь ч энэ асуудлыг авч үзээгүй. Зөвхөн хуралдааны дэг төдийгөөс хэтэрсэнгүй. Улс төрийн нэг хүчин зонхилж байсан өмнөх сонгуулийн Хурлын үед хурцаар гарч ирээгүй асуудлууд шинэ сонгуулийн Хурлуудын үед нэлээд төвөгтэй, шийдэгдэхэд бэрх байдлаар илэрсэн нь Хурлын үйл ажиллагааг зөвхөн дэг төдийгөөр зохицуулах боломжгүйг харуулсан юм. Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлуудын дотоод үйл ажиллагааг зохицуулсан хуулийг (эсвэл ямар нэг эрхийн актыг) хулээсээр “ацан шалаанд” орчихоод байна. Хэрэв ийм хууль гарчихвал бид Үндсэн хуулиараа хүлээн зөвшөөрсөн “нутгийн өөрөө удирдах ёс” хэмээх ардчиллын гарааны талбараа үгүйсгэх билээ.
Урьдын адил орон нутагт төвийн гарыг харсаар, төв нь ч бүх acyудалд тэргүүлэх байр суурьтай оролцсоор байгаа тул нутаг дэвсгэрийнхээ хүрээнд нийтээр дагаж мөрдөх хэм хэмжээ тогтоох асуудал орхигджээ. Зарим нэг аймаг, сум “Бүх нийтийн субботник хийх тухай” гэх мэт ганц хоёр журам гаргасныг эс тооцвол нийтээр дагаж мөрдөх хэм хэмжээ тогтоосон хурал одоогоор алга. Уг нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн Жаран хоёрдугаар зүйлийн 2 дахь хэсэг нь дээр дурдсан эрхийг баталгаажуулж байгаа билээ.
3.Гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллагын үйл ажиллагаанд нь хяналт тавих
Аливаа хурал шийдвэрийг нь хэрэгжүүлж, ажлаа тайлагнаж байх гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллагатай байдаг. Тэр байгууллагынхаа үйл ажиллагааг нь чиглүүлж, хяналт тавьдаг. Парламентын тухайд бол гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллага нь Засгийн газар байдаг бол нутгийн Хурлын хувьд энэ нь нутгийн захиргааны байгууллага буюу манайд бол Засаг дарга юм. Засаг дарга нь нутгийн Хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлж байх ёстой.
Гэтэл Засаг дарга нь өнгөрсөн хугацаанд нутгийн захиргааны байгууллага гэхээсээ илуү төвийн төлөөлөгч гэдэг байдлаар acyудалд хэрэгжүүлэхгүй байх, зөвхөн дээд шатныхаа өмнө ажлаа хариуцах байдал их түгээмэл байлаа.
Төвлөрөл хэзээ саарч, төвийн эрх мэдэл хэзээ буурахыг хүлээвэл нутгийн Хурлаас нутгийн захиргааны байгууллагаа удирдах явдал одоогийн түвшнээс хэтрэхгүй. Учир нь нутгийн өөрөө удирдах ёс гэдэг нь орон нутаг өөрөө (тэр дундаа нутгийн Хурал) санаачлагатай байж, аль болохоор төвөөс хамааралгүйгээр асуудлаа шийдвэрлэх гэж эрмэлзэж байж хэрэгждэг ажээ.
Аливаа Хурал ийм гурван гол чиг үүрэг хэрэгжүүлдэг болохыг авч үзээд цаашилбал, нутгийн Хурал нь ерөөсөө ямар байгууллага вэ? Бидний хийж заншсан ангиллаар бол төрийн байгууллага уу? аль эсвэл олон нийтийн буюу төрийн бус байгууллага уу? гэсэн асуулт гарч ирэх юм.
“…Нийгмийн болон өөрсдийн ашиг сонирхол, үзэл бодлын үүднээс сайн дурын үндсэн дээр байгуулагдан үйл ажиллагаагаа төрөөс хараат бус… явуулдаг”[1] байгууллагыг төриин бус байгууллага гэдэг. Нутгийн иргэдийн эрх ашгийг хамгаалахын тулд тэдний өөрсдийнх нь байгуулсан, үйл ажиллагаанд нь өөрсдөө оролцдог, нутгийн удирдлагыг харэгжүүлдэг байгууллагын хувьд Хурал нь тухайн нутаг дэвсгэртээ улс төрийн засаглалыг хэрэгжүүлдэг легитимт эрх мэдэлтэй байдаг. Харин төрийн бус байгууллага нь улс төрийн засаглалыг хэрэгжүүлдэггүй.
Хэдийгээр нутгийн Хурал нь төрийн зарим чиг үүргийг хэрэгжүүлдэг боловч эдгээр чиг үүргээ зөвхөн тодорхой нутаг дэвсгэр дээр, зөвхөн тэр нутагт амьдран суугаа иргэдийн ашиг сонирхолд нийцүүлэн хэрэгжүүлдгээрээ төрийн байгууллага биш, иргэдийн өөрийн удирдлага, өөрөө удирдах байгууллага юм.
Хурлын үйл ажиллагааны гол хэлбэр нь Хуралдаан юм. Хуралдаан нь асуудлыг шийдвэрлэхэд иргэдийг аль болохоор өргөнөөр оролцуулж, санаа бодлыг нь тусгах зорилготой төлөөллийн ардчиллын нэг хэлбэр юм. Нутгийн Хурал нь acyудал бүрийг шийдвэрлэхийн тулд хуралдаанд байх боломжгуй тул төлөөллийн ардчиллын бас нэг хэлбэр болох тухайн Хурлын чөлөө цагт ажиллах “Тэргүүлэгчид” хэмээх субъектыг гаргаж ирдэг.
Тухайн Хурлын чөлөө цагт ажиллах гэдэг нь хуралдаангүй уед Хурлыг төлөөлөн шийдвэр гаргах гэсэн уг бөгөөд Тэргүүлэгчид нь Хурлын байнгын тасралтгүй ажиллагааг хангах үүрэгтэй юм. Тэргүүлэгчдэд тухайн Хурлыг удирдах чиг үүрэг оногдоогүй бөгөөд харин ч Хурлын онцгой эрхэд хамаарах хэд хэдэн асуудлыг хэлэлцэн шийдвэрлэх эрхгүй байдгаараа онцлог юм. Гэхдээ тухайн Хурлын дотор байгаа хамгийн зохион байгуулалттай нэгэн хүч, байнгын ажиллагаатайн хувьд, мөн Хурлыг хуралдуулахад голлох үүрэг гүйцэтгэдэг байдлаараа Тэргүүлэгчид нь хошуучлах хучин байх ёстой.
Тэгвэл нутгийн Хурлын Тэргүүлэгчдийн дарга нь хэн? Хурлын дарга yу? Аль эсвэл зөвхөн Тэргүүлэгчдийн дарга уу?
Хамтын шийдвэр гаргаж, хамтын хариуцлага хүлээдэг төлөөллийн ардчиллын байгууллагын удирдлага нь шаталсан бүтэцтэй байгууллагын даргаас огт өөр чиг үүрэгтэй байдаг. Нагэнт хамтын шийдвэр гаргадаг тул шийдвэр гаргах үйл явцыг зохицуулах, явцад нь хяналт тавих гол үүрэгтэй удирдлага Хуралд байх ёстой. Гэтэл Хурлын чөлөө цагт л нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын үүрэг гүйцэтгэх субъектын удирдлага нь Хурлын удирдлагыг хэрэгжүүлэх нь ардчиллын зарчимд нийцэхгүй билээ. Иймээс ИТХ-ын Тэргүүлэгчдийн даргыг Хурлын дарга байдлаар авч үзэх нь буруу юм.
Хуралдааныг удирдах чиг үүрэг “Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль”-д 12 дугаар 1 дэх хэсгийн 2 дахь заалт болон Хурлын Тэргүүлэгчдийн даргын бүрэн эрхэд орсон нь хамтын зарчим, төлөөллийн ардчиллын зарчимтай зөрчилдөж байгаа.
Тэргүүлэгчид нь мөн л хамтын удирдлагын зарчмаар ажилладаг байгууллага, гэтэл мөн хуульд Тэргүүлэгчдийн даргын бүрэн эрхэд Хурлын Тэргүүлэгчдийн гүйцэтгэвэл зохих. (өөрөөр хэлбэл, Хурлын чөлөө цагт гүйцэтгэх) ажил үүргүүд орсон нь төлөөллийн ардчиллын зарчимд нийцэхгүй байна.
Нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хөгжүүлэх шаардлагын үндсэн дээр нутгийн Хурлын үйл ажиллагааг боловсронгуй болгох нь чухал билээ. Хэдийгээр “төв”-ийн оролцоо их хэвээр байгаа, төсөв хөрөнгө хүрэлцээгүй, орон нутгийн хөгжил сул гэх мэт олон бэрхшээл тоочиж болох боловч нутгийн өөрее удирдах ёсыг хөгжихийг хүлээгээд, “төвийн гар”-ыг харсаар суувал хэзээ ч бид амжилтанд хүрэхгүй билээ. Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь бие дааж доорхи хэдэн асуудлыг шийдэж чадвал нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хөгжүүлэхэд чухал алхам болно.
Нэгдүгээрт, нарийвчилсан байдлаар тодорхойлсон процедур бүхий иж бүрэн дүрэм боловсруулах; Жилд хуралдах хуралдааны тоо, дотоод бүтэц, зохион байгуулалт, байнгын комисс (ажлын хэсэг)-ын бүтэц, зохион байгуулалт, кворум, шийдвэр гаргах журам, асуудал хэлэлцэх журам, хуралдааны дэг, үйл ажиллагааны чиглэл, эрх хэмжээ, төлөөлөгчийн эрх зүн байдал, тэргүүлэгчдийн эрх зүйн байдал, ажил үүргийн хуваарь түүнчлэн нутгийн төсөв хэлэлцэх журам зэрэг хуулийн хүрээнд тодруулах шаардлагатай асуудлыг тусгасан нарийвчлан зохицуулсан дүрэм хэрэгтэй байна.
Хоёрдугаарт,хурлын зүгээс аль болохоор төвийн гар харахгүй асуудалд хандах, шийдэгдээгүй асуудлыг төвөөс урьтаад өөрсдөө эрмэлзэх, Засаг даргатайгаа хариуцлага тооцох, шахаж ажиллуулах зэрэг нь төвлөрлийг сааруулахад орон нутгаас юуны өмнө хийх ажлын нэг юм.
Гуравдугаарт, хэлэлцэх асуудлыг сайтар судлах, “дээшээ харж” олохоос сэргийлэх, хэтэрхий “том” байхаас зайлсхийх, үнэхээр тухайн нутагт тулгамдсан асуудлыг олох.
Дөрөвдүгээрт, хуралдааны бэлтгэлийг сайтар хангах, хэлэлцэх асуудлыг урьдчилан мэдэгдэх, хэлэлцэх асуудлаар ажлын хэсэг ажиллуулах, илтгэл, тайланг төлөөлөгчдөд тодруулах гар урьдчилан тараах.
Тавдугаарт, Засаг даргад тодорхой үүрэг өгч, түүний хэрэгжилтэнд хяналт тавьж, хариуцлага тооцож байх, Засаr даргын тайланг сонсдог хугацаа, хэлэлцдэг журмыг тогтоох, төсвийн төсөл өргөн барих, хэлэлцэх, батлах, гүйцэтгэлийг хэлэлцэх хугацаатай болох
Зургадугаарт, хуулиар нарийвчлан заагаагүй асуудлыг тухайн нутгийн онцлог, боломжийг үндэслэн зохицуулах дүрэм журмыг гарган ажиллах,
Долдугаарт, чиглэлээр бодлого боловсруулах, нутаг дэвсгэрийн хөгжлийг удирдах,
Нутгийн өөрөө удирдах ёсийг хөгжүүлэхэд төвлөрлийг сааруулах үйл явц “төв”-ийн санаачлагаар “дээрээс” биш, орон нутгийн шахалтаар “доороос” байх нь хөгжлийг түргэтгэх чухал алхам юм. Тэгэхлээр өөрөөсөө хамаарах бүхнийг бие даан шийдэхийг эрмэлзэх нь манай өнөө үеийн нутгийн Хурлын зорилго байх ёстой.
[1] “Төрийн бус байгууллагын тухай” Монгол Улсын хууль 4 дүгээр үуйлийн 1 дэх заалтаас. “Терийн мэдээлэл. 1997. N3. 262 дахь тал.
