С.Болд
/УТБА-ийн эрдэм шинжилгээний ажилтан/
Шинэ толь №19, 1997
Түлхүүр үг: төрийн байгууламжийн хэлбэр, орон нутгийн хүн ам, Засаг дарга, Иргэдийн төлөөлөгчдийн хурлын эрх мэдэл, засаг захиргаа
Монгол Улсын Үндсэн хууль, Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хууль батлагдан мөрдөж эхэлснээс хойш 5 жилийн хугацаанд төрийн захиргааны төв, орон нутгийн байгууллага, нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллагуудын бүтэц, зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны чиглэл, эрх мэдлийн асуудалд нааштай өөрчлөлтүүд гарсаар байгаа билээ.
УИХ-аас хэлэлцэж баталсан “Монгол Улсын Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөр”, мөн Засгийн газрын 1996 оны 11 дүгээр сарын хуралдаанаар хэлэлцэн баталсан “Төвлөрлийг caaруулах, нутгийн захиргааг өөрчлөн шинэчлэх хүрээ, үйл ажиллагааны телөвлөгөө”-нд орон нутгийн эрх мэдлийг өргөжүүлэх, бүтцийн өөрчлөлт хийх зорилтуудыг томъёолж өгсний дагуу судалгаа хийгдэж, зарим арга хэмжээнүүдийг авч хэрэгжүүлж байна.
Орон нутгийн захиргааны байгууллага болох төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлэгч бүх шатны Засаг дарга, нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгyуллага Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын эрх мэдлийг өнөөгийн шаардлагын түвшинд өргөтгөн тэнцвэржүүлэх, бүтэц, чиг үүргийн оновчтой хувилбарыг бүрдүүлж хууль зүйн орчны баталгааг бүрдүүлэхэд Улсын Их Хурал, Засгийн газрын бодлого чиглэгдэж байгаа юм.
Засаг дарга ба Иргэдийн төлөөлөгчдийн хоорондын харилцааг бүдүүвчээр харуулбал:
“Монгол улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” гэсэн Үндсэн хуулийн заалт нь нутгийн удирдлагын зохион байгуулалт үйл ажиллагааны зарчмын үндэс юм.
Нутгийн удирдлагйн өнөөгийн онцлогийг өмнөх үеийн удирлагын бүтэцтэй харьцуулж үзэх нь практикийн чухал ач холбогдолтой.
А.Д.Хурал түүний гүйцэтгэх захиргаа
- АДХ нь орон нутгийн эрх барих буюу төрийн эрх барих орон нутгийн байгууллага, өөрөөр хэлбэл АДХ нь төрийн удирдлагыг давхар хэрэгжүүлдэг байсан.
- Удирдлагыг холимог буюу төвлөрсөн, босоо байдлаар АДХ дангаар хэрэгжүүлдэг байсан.
- Гүйцэтгэх захиргаа нь АДХ-ын гүйцэтгэх байгууллага болж, түүнийг орлох, давамгайлах шинжтэй байсан.
- АДХ нь төрийн төлөөлөгч депутатуудаас бүрдэж байсан.
Засаг дарга ба Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал
- Төрийн удтрдлагыг Засаг дарга, нутгийн өөрөө удирдах ёсыг ИТХ хэрэгжүүлдэг болсон.
- Төрийн удирдлагыг хурлаас тусад нь хэрэгжүүлэх (удирдлагыг тусгаарлаж) болсон.
- Засаг дарга, ИТХ-ын нэгжийн удирдлагын тэнцлийг хуульчилж өгсөн.Засаг дарга нь хурлын шийдвэрт хориг тавих, хурлын шийдвэрийг биелүүлэх үүрэгтэй болсон.
- Чөлөөт сонгуулиар сонгогдсон хамт олны төлөөдөгчдөөс бүрдэх болсон.
Төрийн байгууламжийн хэлбэрийн хувьд нэгдмэл улсад нутгийн удирдлага нь төвөөс томилогдсон болон нутгийн иргэдээс сонгогдож байгуулагддаг болсон нь төрийн төрийн захиргааны төв байгууллагаас тодорхой утгаар бие даасан байж өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлэх суурь болж өгдөг.
Tухайн орон нутгийн хүн ам, өрх, аж ахуйнууд асуудлаа өөрсдөө шийдвэрлэж, ашиг сонирхлоо өөрсдөө хамгаалж, нийгэм, эдийн засгийн цогцолбор асуудлыг шийдвэрлэх эрх, боломжийг олгох явдал чухал юм. Засагг даргын эрх зүйн байдлыг Хурлынхтай харьцуулахад илүү хүчирхэг байна гэж үзэж болно. Тухайлбал, Засаг дарга нь Үндсэн хуулиар олгогдсон эрхийнхээ дагуу Хурлын шийдвэрт хориг тавих эрхтэй байдаг. Мөн Засаг дарга нь орон нутагт төв засгийн газрыг төлөөлдөг, нөгөө талаар Монгол улсын Төсвийн тухай хуульд зааснаар Засаг дарга нь тухайн нутаг дэвсгэрийн төсвийн ерөнхийлөн захирагч юм.
Yүнтэй уялдаж Засаг дарга, Иргэдийн төлөөлөгчдийн хурлын эрх мэдэл тэгш бус, Засаг дарга хөрөнгө мөнгө, төсвийг захиран зарцуулж байгаа нөхцөлд Хурал шийдвэрлэсэн acyудалдаа хөрөнгө зарцуулахын тулд Засаг даргаас гуйх, зөвшилцөхөд хүрдэг, Хурал нь (аймгуудад) орон тооны ганц гүйцэтгэх ажилтантай, үндсэн аппарат байхгүй байгаа нь амьдралд тохиромжгүй юм гэж шүүмжилдэг.
Гэвч сүүлийн үед Засгийн газраас авч хэрэгжүүлж байгаа арга хэмжээнүүд нь төвлөрлийг сааруулах, орон нутгийн бие даасан байдлыг өргөтгөхөд чиглэгдэж байгаа юм. Уг асуудал нь нэн даруй шийдвэрлэгдэх боломжгүй бөгөөд дэс дараатай арга хэмжээ авч тодорхой үргэлжлэх хугацаагаар хийгдэнэ гэдэг нь ойлгомжтой юм.
Саяхан УИХ-аас гаалийн татварыг тэглэж, татварын хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан нь нэг талаар үндэсний үйлдвэрлэлийг дэмжих, ард түмний мөнгөн орлогыг нэмэгдүүлэх, чанар баталгаатай бүтээгдэхүүний импортыг өргөжүүлэх, төрийн албан хаагчдын цалин хөлсийг тогтвортой байлгаж улмаар нэмэгдүүлэх зэрэг эдийн засгийн чадавхийг дээшлүүлэх төрийн бодлоготой уялдсан арга хэмжээ болсон.
Цаашдаа нутгийн удирдлагыг хэрэгжүүлэх бодит бололцоог Хурлын байгууллагад олгох, өөрөөр хэлбэл улсын төвлөрсөн төсөвт шууд орж байгаа аймаг, сумдын татварын хэмжээг багасгаж, зохих хувийг тухайн аймгийн төсөвт нь жил, улиралд нэмэгдүүлэх замаар үлдээж дээрхи бэрхшээлтэй асуудлыг бие даан шийдвэрлэдэг болох нөхцлийг хангах явдал шаардлагатай юм.
Ихэнх аймаг ашигт малтмал, байгалийн баялаг ашигласны татвар, бусад хураамжаас орон нутгийн төсөвт тодорхой хэмжээний хөрөнгө төвлөрүүлдэг боловч энэ нь тухайн аймгуудын байгаль, цаг уур, нехцел байдлуудаас шалтгаалан харилцан адилгүй хэмжээтэй (нэг аймаг, суманд байгаа давуу нөхцөл байдал өөр аймагт байхгүй байх жишээтэй) байгаагаас уг бэрхшээлийг даван туулахад хүндрэл гарсаар байна.
Тухайлбал, бараг ихэнх аймагт байгаа нефть концерны салбаруудын онцгой албан татварыг улс зуун хувь авч байгаа тохиолдолд орон нутгийн төсөвт юу ч орохгүй нь мэдээж.
Саяхан татварын хуульд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөр малаас авах татварын хувь хэмжээг тухайн Хурал бие даан тогтоож орон нутгийн төсөвт төвлөрүүлэх болсон. Мөн орон нутгийн н өмчийг эзэмших, захиран зарцуулах эрхийг Засаг даргад бус, ИТХ-д олгосон. Энэ бүгд нь орон нутгийн бие даасан байдлыг хангах, төвлөрлийг арилгахад чиглэгдэж байгаа юм.
Харин ИТХ-ыг бие даалгаж нэлээд орон тоотой, хэлтэс газар болгох талаархи санал ач холбогдол багатай (хөрөнгө, зардал, төсөв нэмэгдэх учир) юм. Өнөөдөр манай оронд төвийн эрх мэдэл (төв руү тэмүүлэх) дараах байдлаар хэрэгжсээр байна. Үүнд:
- Засаг даргыг төвийн хяналттайгаар улс төрийн албан хаагчаар томилдог
- Tөвөөс маш олон тооны хууль, тушаал, тогтоол зэргийг гаргаж орон нутгуудад хуүргүүлдэг.
- Төсөв, хөрөнгө мөнгө хуваарилах эцсийн шийдвэр төвд хийгддэг тогтолцоо байсаар байгаа билээ. Эдгээр доод түвшинд буюу аймаг, сум, багт өөрийн онцлог, хэрэгцээ шаардлагад нийцүүлэн нийгэм, эдийн засгийн хөгжлийг бие даан төлөвлөх, хөтөлбөр боловсруулж, хэрэгжүүлэх эрх мэдэл бага байгааг харуулж байна. Өөрөөр хэлбэл, төлөвлөлт, төсвийн өнөөгийн тогтолцоо нь хөрөнгө, эх үүсвэрийг хуваарилах, зарцуулах талаар стратеги-тактикийн оновчтой шийдвэр гаргах, үйлчилгээг хамгийн үр ашигтай санхүүжүүлж зохион байгуулах бололцоог олгохгүй байна гэсэн үг юм.
Заримдаа дээд газраас шийдвэр гаргах үйл ажиллагаа нь эхлээд аймаг, дараа нь сумын Засаг даргын тамгын газраар дамжин хэрэгжиж байгаа нь тухайн нутаг дэвсгэрийн орон нутгийн хурал, захиргааны байгууллагын стратегийн төлөвлөлтийн үйл ажиллагаатай уялдахгүй, зөрчилдөх явдал ч гардаг.
Иймд Ардчилсан холбоо эвслийн сонгогчидтой байгуулсан гэрээний үндсэн дээр засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн өөрчлөлт, эдийн засгийн бүсчлэл, 3-4 аймгийг нэгтгэсэн бүсийн зөвлөлийг байгуулж ажиллуулах асуудлыг нэн даруй шийдвэрлэх явдал чухал юм.
Дээр дурьдсан бэхшээлүүдээс ямар арга замаар түргэн гарах вэ? орон нутгийн эрх мэдлийг тэнцвэржүүлж өргөтгөхөд юуг анхаарах ёстой вэ? гэдэг талаар дараах хэдэн санал байж болох юм.
- Юуны өмнө одоо үйлчилж буй төсвийн хуульд зарчмын өөрчлөлтйг нэн даруй оруулах,өөрөө удирдах байгууллагын санхүүгийн чадавхийг өргөтгөх боломжииг хуульд бүрэн тусгах.
- Аймгуудын Засаг дарга нарын зөвлөлийг бий болгож орон нутгийн захиргааны үйл ажиллагааг хянах үүрэгтэй. Засгийн газрын түшмэдийг тэнд ажиллуулах.
- Бүх шатны Засаг дарга нарыг улс төрийн бус, харин захиргааны албан тушаалтны статустай болгох.
- Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн зүй зохистой хуваарь тогтоох.
- Орон нутгийн хурал, захиргааны байгууллагын мэргэшсэн боловсон хүчнээр хангаж, боловсон хүчний менежментын бодлогыг тогтвортой хэрэгжүүлж хуульчлах.
- Орон нутгийн байгууллага, иргэдийн хоорондох харилцааг шинэ түвшинд гаргаж өргөтгөх зэрэг асуудлыг шинжлэх ухааны үндэстэй судлан боловсруулж хэрэгжүүлэх нь зүйтэй юм
