Б.Дэлгэрмаа
/УИХ-гишүүн, УТБА-ийн Захирлуудын Зөвлөлийн дарга/
Шинэ толь №28, 1999
ПАРЛАМЕНТЫН ЗАСАГЛАЛ, ХУУЛЬ ТОГТООХ БҮРЭН ЭРХ БА УИХ
Түлхүүр үг: Засаглалын дотоод бүтэц, парламентат ёс, танхимын систем , Хууль тогтоох эрх, легитм
Эрхэм хүндэт зочид, хатагтай, ноёдоо!
Төрийн байгуулалтын ардчилсан бодит байдлыг хүлээсэн хүлээлт иргэдийн шинэ сэтгэл зүйн баримжаа бүрдэхэд нөлөөлдөг билээ. Ийнхүү улс төрийн харилцан холбоос, засгийн газрын үйл ажиллагаа, парламентын талаар хүмүүс их сонирхох нь мэдээж. Улс төрийн хүсэл зориг бүрдэхэд ард түмний оролцоо хир вэ? Хуулиуд хэрхэн ардчилсан аргаар хэрэгжиж байна? Засаглалын парламентын тогтолцоо хир ардчилсан байна? Нам бүлгүүд ямар үүрэгтэй байна вэ? Засгийн газрын хяналтыг хэн хэрэгжүүлж байна? Эдгээр асуудлын хариулт бодит амьдралд нэг л зүйлээс хамаарна: улс төрийн хүчнүүд үйл ажиллагаагаа явуулахдаа нийгэмдээ ямар нэгэн хохирол учруулахгүй байх нөхцлийг бүрдүүлсэн үндсэн хууль үйлчлэх ёстой.
Үндсэн хууль нь төрийн байгууллын үндэс суурийг тавьсан зарчмыг тодорхойлж, тухайн улсын улс төрийн дэглэмийн шинжийг гарал үүслийн түвшинд илэрхийлдэг тул суурь эрх зүйн шинжийг агуулдаг билээ. Аль ч ардчилсан нийгэмд баримталдаг түгээмэл зарчим нь төрийн эрх мэдлийг хууль бусаар авах, авахаар завдахыг хориглох явдал бөгөөд ингэснээр шударга ёсны үндсэн дээр, эрх зүйн үүднээс хандах үзэл баримтлалыг хэрэгжүүлэх боломжтой тийм хэлбэр, ажиллагаа, механизмыг бий болгоно. Энэ эрмэлзлэл нь эрх мэдлийг хуваарилах явдлаар бодитой илэрдэг. Нийгэмд тогтвортой байдал, эмх журмыг хангаж чадах төрийн байгууламжийг тогтоох, гэхдээ үүний сацуу энэхүү байгууламжийн бүтэц, түүнд тавьж буй хууль зүйн хязгаарлалт нь дарангуйллыг зайлуулах чадвартай байх ёстой. Өрнөдийн үндсэн хуулийн уламжлалт ёсонд дээрх зорилтыг хэрэгжүүлэх хоёр үндсэн арга бий.
- Засаглалын дотоод бүтцийг бий болгох, ингэснээр эрх мэдлийг хуваарилж, тэнцүүлэх
- Засгийн газрыг хууль зүйн хувьд хязгаарлагдмал объект болгон хуулийн засаглалыг бий болгох.
Хуулиар хязгаарлагдсан засаглалын үзэл санаа нь үндсэн хуульт ёсны тулгуур үндэс мөн билээ. Үүний дагуу гагцхүү удирдуулж буй хүмүүсийн (ард түмний) зөвшөөрлийг үндэслэн засгийн газарт эрх мэдэл шилждэг (сонгуулиар) ба тухайн орны дээд хууль болох үндсэн хуулиар тодорхойлсон хүрээнд л тэрээр үйл ажиллагаагаа явуулдаг.
Иймд үндсэн хуульт ёс бол тухайн орны үндсэн хууль нь төрийн эрх барих явдлыг баталгаатай, үр нөлөөтэй хязгаарлаж чадахуйц үйлчилдэг нөхцлөөр хангаснаар илэрдэг юм. Түүнчлэн, үндсэн хуулийн номлолын дагуу харилцан бие биенээ хязгаарлах ба тэнцүүлэх тогтолцооны хүрээнд үндсэн хуульт ёс шүүхийн хяналтын практикаар дэмжигдэж байдаг тул шүүгчид эрх мэдлийн бусад салаа мөчрөөс тусгаар байдлаар оршиж, парламентаас гаргасан хуулиуд болон засгийн газрын эрх зүйн хэм хэмжээ тогтоосон акт, мөн үйл ажиллагааг нь үндсэн хуульд харшилсан гэх үндэслэлээр үндсэн хуулийн бус гэж зарлах эрхтэй байдаг.
Энэхүү онолын ерөнхий схем нь тухайн орны засаглалын онцлогтой холбоотойгоор хэд хэдэн өвөрмөц хэлбэрээр хэрэгждэг. Төрийн механизмд парламентын эзлэх байр суурь, түүний гүйцэтгэх чиг үүргийн хувьд эрх мэдлийн хуваарилалтын онолын үндэслэгчид болох Ж.Локк, Ш.Монтескье нар зөвхөн хууль тогтоох чиг үүргээр хязгаарлаж байсан бол ард түмний бүрэн эрх мэдлийг гүйцэтгэх байх үзлийн гол төлөөлөгч Ж.Ж.Руссо хууль тогтоох эрх мэдлийг гүйцэтгэх эрх мэдлээ хянах үүрэгтэй учир түүнийг дээдлэхийг номлож байв.
Эдгээр үзэл санаа орчин үеийн дуалист болон парламентын засаглалын хэлбэрийн үндэс суурь болсон гэж хэлж болно. Өөрөөр хэлбэл, тухайн орон парламентын, ерөнхийлөгчийн эсхүл дуалист засаглалын хэлбэртэй эсэхээс хамаарч эрх мэдлийн сонгодог хуваарилалт, эсхүл түүний сүлжилтээр төрийн үйл хэрэг явж буйг харж болно.
Энд би гагцхүү парламентын засаглалын тухай л хөндөж ярина. Парламентын засаглалын хэлбэр нь эрх мэдлийн хуваарилалт хийгдсэн ч гүйцэтгэх эрх мэдлээс парламент нь дээгүүр тавигддаг онцлогтой. Парламентыг дээдлэх нь түүнээс томилогдсон Засгийн газар парламентын итгэлийг авсан байх, засгийн газрын тэргүүнээр парламентад олонхийн суудал авсан намын удирдагчийг томилох зэргээр илэрхийлэгддэг. Ийнхүү парламентын засаглалын онцлог бол засгийн газар парламентын үйл ажиллагааныхаа төлөө улс төрийн хариуцлага хүлээх явдал юм. Хэрэв парламент засгийн газарт итгэл хүлээлгэхгүй гэж үзвэл тэрээр огцрох ёстой. Гэхдээ парламентын энэхүү эрх хэмжээг засгийн газраас төрийн тэргүүнд парламентыг өөрийг нь тараах санал оруулах явдлаар тэнцвэржүүлдэг юм. Ингээд ээлжит бус парламентын сонгууль явуулж хууль тогтоох ба гүйцэтгэх эрх мэдлийн хооронд гарсан зөрчлийг ард түмэн шийдэх боломж олгодог. Парламент, засгийн газар хоорондын дээрх харилцаа парламентийн дэглэм буюу парламентат ёсыг тодорхойлдог билээ.
Гэхдээ энэхүү төрийн дэглэм нь парламентад аль нэгэн нам дангаараа олонхи болж чадаагүй, өөрөөр хэлбэл эвслийн засгийн газар байгуулагдсан нөхцөлд үйлчилдэг. Харин уламжлал ёсоор хоёр намын тогтолцоотой эсхүл аль нэгэн нам дангаараа парламентын суудлын олонхийг авсан нөхцөлд парламент, засгийн газрын хоорондох харилцааны загвар эсрэгээр явагдана. Хэдийгээр хууль зүйн дагуу парламент засгийн газарт хяналт тавих ёстой боловч үнэн чанартаа намын лидерүүдээс бүрдсэн засгийн газар парламентын ажлыг хяналтандаа байлгадаг. Энэхүү төрийн дэглэмийг танхимын систем гэж сүүлийн үед нэрлэх болсон. Тийм учраас улс төрийн намын тогтолцооноос хамааран парламентын засаглал нь парламентат ёс, танхимын систем гэдгээр дотроо бас ялагддаг ажээ.
Орчин үеийн парламент бол төрийн төлөөллийн байгууллага билээ. Төлөөллийн байгууллага хэмээх ухагдахууныг бид хэд хэдэн категорийг тодорхой болгож баймааж хэрэглэнэ.
Нэгдүгээрт, Үндсэн хуулийн 3 дугаар зүйлд “Монгол улсад засгийн бүх эрх ард түмний мэдэлд байна. Монголын ард түмэн төрийн үйл хэрэгт шууд оролцож,мөн сонгож байгуулсан төрийн эрх барих төлөөлөгчдийн байгууллагаараа уламжлан энэхүү эрхээ эдэлнэ” гэсэн заалт ихээхэн бүрхэг юм. Засгийн бүх эрх ард түмнээс үүдэлтэй гэдэг нь ойлгомжтой. Гэхдээ үүнийг сонгууль, санал асуулга, түүнчлэн тусгайлан байгуулсан хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн байгууллагаар уламжлан хэрэгжүүлдэг. Хууль тогтоох эрх мэдэл нь хууль, эрх зүйгээр хязгаарлагдана. Нэг үгээр, манайх төлөөллийн ардчиллыг сонгосон нь ард түмэн бүх нийтийн, шууд, тэгш, нууц санал хураалтаар Их Хурлын гишүүдийг сонгоод эдгээр нь ард түмний төлөөлөгчид болно гэсэн үг юм. Гэтэл манай Үндсэн хуулийн 3 дугаар зүйлд ард түмнийг төрийн хэрэгт шууд оролцоно гэж заасан нь тунхаглал болж байна. УИХ-ын онцгой бүрэн эрхэд хадгалж шийдвэрлэх асуудалд хэдий ард нийтийн санал асуулга явуулахыг заасан боловч (Үндсэн хуулийн 25-р зүйлийн 1 дэх хэсгийн 16 дугаар заалт) энэхүү заалтад ямар асуудлаар ард нийтийн санал асуулга явуулж болохыг тодорхой заагаагүй, түүнчлэн УИХ-ын гишүүний гуравны хоёроос доошгүйн саналаар түүнийг явуулах боломжтой зэргээр шууд ардчиллын хэлбэр болгон хэрэгжүүлэхэд төвөгтэй юм.
Ард түмний төлөөллийн үзэл баримтлал нь дараахь зарчмуудын нийлбэр цогц билээ:
- Үндэстний (ард түмний) төлөөлөл нь Үндсэн хуулиар тогтоогддог.
- Ард түмэн бүрэн эрхийн зөөгчийн хувьд өөрийн нэрийн өмнөөс парламентыг хууль тогтоох эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх чиг үүргээр хангадаг
- Энэ зорилгоор ард түмэн парламентад өөрсдийн төлөөлөгчөө сонгодог
- Сонгогдсон парламентийн гишүүдээс бүрдсэн Улсын Их Хурал бүх ард түмний төлөөлөл болно. Энэ утгаараа УИХ-ын гишүүн түүнийг сонгосон хүмүүсийн төлөөлөгч биш бөгөөд сонгогчдоосоо хамаарахгүй, тэд түүнийг эгүүлэн татах ёсгүй хэмээн үздэг байна. Мандатын төлөөлөл бүхий хүнийг сонгосных нь дараа Үндсэн хууль, бусад хуулиар л үйл ажиллагааг нь хязгаарлах боломжтой бөгөөд дээр нь бас энэхүү түүнийг хязгаарлаж буй хуулиудыг тэрээр өөрөө тогтоож, батлан гаргана. Нэг үгээр эгүүлэн татах боломжгүй, үйл ажиллагааг нь хуулиар хязгаарласан гэх авч эдгээр хуулиа өөрөө тогтоож байхад энэ бүгдийг ардчилсан зарчимд суурилсан гэж үзэж болох уу хэмээн зарим хүн эргэлзэх бий. Гэтэл үнэн чанартаа бодит байдал илүү нарийн. Үүнийг хоёр танхимтай парламентад ажиглаж болно. Ихэнх оронд Доод танхим нь нутаг дэвсгэрийн төлөөллийг хангадаг. Манайх нэг танхимтай учир тодорхой хэмжээгээр төлөөллийн зарчим алдагдаж буй гэж миний хувьд үздэг. Үндсэн хуулийг хэлэлцэж байх үед давамгайлсан үзэл бол нэгдмэл улс, цөөн хүн амтай тул хуучин байсан хоёр танхимтай төрийн нүсэр бүтэц шаардлагагүй гэсэн байр суурь юм. Гэтэл парламентын үндсэн гол ажил болох төсөв хэлэлцэх үеэр тойргийн сонирхол нэлээд хүчтэй ажиглагддаг тул ялангуяа, төсвийн төвлөрсөн хуваарилалттай манайх шиг улсад орон нутгийн төлөөлөл зайлшгүй чухал юм. Иймд манай парламентыг хоёр танхимтай болгон нийт улсын хэмжээгээр сонгогдсон 76 гишүүнтэй Улсын Их Хурал буюу Дээд танхим, 22 аймаг, нийслэлийн Засаг дарга ба эдгээрээс сонгогдсон нийт 44 хүний бүрэлдэхүүнтэй Ардын Их Хурал буюу Доод танхимтай байх. Доод танхим нь байнгын ажиллагаатай УИХ-аас ялгаатай нь жилд нэг удаа төсөв хэлэлцэхэд 30 хоног хуралддаг байхаар Үндсэн хуулинд нэмэлт, өөрчлөлт оруулж болох юм. Энэхүү саналаа үндслэхийг оролдье.
Ардчилсан явцад сонгуулийн эрх хөгжин хувьссаны үр дүнд олон нийтийн санаа бодлыг бүрдүүлэгч, ард түмний хүсэл зоригийг илэрхийлэгч нь улам тод томруун болж байгаа улс төрийн намуудад парламентын төлөөлөл төвлөрч аажмаар парламентат ёсонд тэдгээрийн ноёрхолд хүргэх хандлага улам хүчтэй болж байна.
Хэдий гишүүдийнхээ үйл ажиллагаанд улс төрийн намаас хууль зүйн үүднээс хяналт тавих боломжгүй ч мөн чанартаа ийм хяналт бий, уичр нь тэд намын дэмжлэггүйгээр сонгогдож чадахгүй, сонгогдсоныхоо дараа ч намын бүлгээс гадуур ажиллах боломжгүй болдог. Ийм нөхцөлд төлөөллийн ардчиллыг тодорхой бүс нутгийн сонирхол, нийгмийн тодорхой давхрааны сонирхлыг илэрхийлсэн улс төрийн намуудын ашиг сонирхолтой уялдуулах байдлаар төсөөлөх нь амьдралд илүү ойр. Нөгөө талаас, парламентыг сонгогчдынхоо эрх ашгийг зүгээр нэг дамжуулагч эрх тэгш депутатуудын тэмцлийн талбар гэж төсөөлж болохгүй. Харамсалтай нь сонгогч парламент хоёрын хоорондох харилцааг зуучилдаг хөгжингүй улс төрийн намын бүтэц манайд хараахан бүрэлдээгүй тул парламент нь улам бүр маш өчүүхэн сонирхлуудын тэмцлийн талбар болж байна. Энэ нь сонгогчдын сонирхол гэхээсээ зарим нэг хувь хүний эсхүл жижиг бүлгийн амбиц гэлтэй. Дэлхийн туршлага өнөөдөр юуг харуулж байна гэвэл нийгмийн нэлээд том давхрааны сонирхлыг илэрхийлсэн улс төрийн намууд төлөөлөгдсөн бол түүнийг нийт үндэстний төлөөлөгч хэмээн хүлээн зөвшөөрдөг.
Илтгэлийнхээ дараагийн хэсэгт орье. Парламентын бүрэн эрхийг ерөнхийд нь хязгааргүй, абсолют ба харьцангуй хязгаарлагдмал гэсэн гурван төрөлд ангилдаг. Эдгээр төрөл нь мөн л засаглалын хэлбэрээс хамаарна. Парламентын засаглалтай оронд түүнийг үндсэнд нь хязгааргүй бүрэн эрхтэй төрөлд хамаатуулдаг. Үүний сонгодог жишээ бол Британий парламент юм, түүнийг эмэгтэй хүнийг эрэгтэй хүн болгохоос бусад бүх юмыг хийж чадна хэмээн хошигнож ярьдаг. Ийнхүү парламентын засаглалтай оронд түүний хязгааргүй бүрэн эрх нь:
- Хууль тогтоох эрх гагцхүү парламентад байдаг.
- Улсын төсвийг баталж, татвар тогтоодог.
- Засгийн газар нь парламентад тайлагнаж, ажлаа хариуцдаг.
- Шүүгчдийг баталдаг.
5.Хяналтын чиг үүрэг гүйцэтгэдэг. Энэ бүх шинж манай Улсын Их Хуралд бий.
Дээр дурьдсан парламентын бүрэн эрхээс парламент засгийн газрын хоорондох харилцаа, парламент ерөнхийлөгчийн хоорондох харилцаа болон түүний хяналтын чиг үүрэгтэй холбоотой манай улс төрийн амьдралд гарч буй алдаа дутагдалд дүгнэлт хийж, ирээдүйд учирч болзошгүй хохирлоос урьдчилан сэргийлэх хэрэгтэй болов уу гэсэн үүднээс хэдэн зүйл дээр та бүгдийн анхаарлыг хандуулахыг хүсч байна.
Нэг. Үндсэн хуулийн 25 дугаар зүйлд заасан УИХ-ын онцгой бүрэн эрхэд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүнийг тогтоох еерчлөх, огцруулах, Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөрийг батлах асуудлыг хамааруулснаас гадна мөн хуулийн 41 дүгээр зүйлийн 2 дахь хэсэгт заасны дагуу Засгийн газар үйл ажиллагаагаа УИХ-д тайлагнах ёстой билээ.
Түүнчлэн, Засгийн газрын үндсэн үйл ажиллагаа нь УИХ-ын шийдвэрийн дагуу явагдах нь Үндсэн хуулийн 38 дугаар зүйлд заасан Засгийн газрын бүрэн эрхийн талаарх заалтаас тодорхой. Иймд манай парламент, Засгийн газрын практик үйл ажиллагаанд эрх мэдлийн хуваарилалт гэхээсээ эрх мэдлийн сүлжилт бий болсон. Учир нь Засгийн газар, түүнийг дэмжиж буй парламентын олонхи үндсэндээ нэг л улс төрийн зорилготой ажилладаг. Эдгээр нь сонгуульд дэвшүүлсэн мөрийн хөтөлбөрөө хэрэгжүүлэхэд шаардлагатай хууль санаачилж, харилцан мэдээлэл солилцон ажилладаг. Тэр ч утгаар нь парламентын засаглалын тогтолцоо манайд бүрэн хэмжээгээр хүлээн зөвшөөрөгдсөн гэж үздэг. Парламентын хамгийн чухал зорилт бол чадварлаг засгийн газар бүрдүүлэх явдал юм. Дэлхий нийтийн жишигт тогтсон практик бол парламентын олонхийн итгэлийг авч буй ерөнхий сайд ямар нэгэн хэлэлцүүлэггүйгээр сонгогддог. Төлөөллийн ардчиллын нөхцөлд ерөнхий сайдын легимт байдал ард түмний олонхиор баталгаажигддаг. Өөрөөр хэлбэл, бүх нийтийн сонгуулийн үеэр намууд ерөнхий сайдын албан тушаалд өөрсдийн хүмүүсээ нэр дэвшүүлсэн гэсэн үг. Тийм ч учраас хүмүүс саналаа өгөхдөө тодорхой улс төрийн хүчний мөрийн хөтөлбөр сонгоод зогсохгүй Засгийн газрыг хэн тэргүүлэх, ямар хүмүүс танхимд нь орох зэргээр хариуцлагын ачаа үүрэх хүмүүс тодорхой байдаг тул үүнийг мөн тооцдог. Энэхүү парламентын засаглалын онцлог механизм хэвшсэн олон улсын практиктай харьцуулахад манай Үндсэн хууль эдгээр асуудлыг хэрхэн зохицуулсан мөн монголын улс төрийн бодит байдал ямар гольдрилоор явж буйг шинжлэн судлаваас:
Үндсэн хуулийн 29 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсгийн “Улсын Их, хурлын гишүүн нь хуулиар тогтоосон үүрэгт үл хамаарах бусад ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй” гэсэн заалт нь Улсын Их Хурлын гишүүний үүргийг холбогдох хуулиар тогтооно гэсэн агуулга бөгөөд энэ үүргийг Улсын Их Хурлын гишүүний эрх зүйн байдлын тухай хуулиар тодорхойлсон байгаа.
Манай парламентын практикт энэхүү заалтыг УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүнээр нэгэн зэрэг сонгогдон ажилласан нөхцөлд Үндсэн хуульд харшлах зүйл үгүй гэдгээр явж ирсэн Харин 1996 оноос хойш энэ асуудлаар Үндсэн хуулийн Цэц УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүнээр сонгогдон ажиллах боломжгүй гэсэн агуулгаар хэд хэдэн удаа дүгнэлт гаргасан ба гол үндэслэл нь Үндсэн хуулийн 25 дугаар зүйлийн 1-ийн 1-д заасан “Хууль батлах, нэмэлт өөрчлөлт оруулах”. Мөн зүйлийн 1-ийн 8-д заасан “Хууль, УИХ-ын бусад шийдвэрийн биелэлтийг хянан шалгах” нь УИХ-ын онцгой бүрэн эрхэд хадгалагдана гэсэн заалтуудаас хууль хэрэгжүүлэх, хууль тогтоох болон хуулийн хэрэгжилтийг хянах гэсэн хоорондоо сонирхлын зөрчил бүхий хоёр үүргийг ногдуулжээ хэмээн үзэж УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүнээр томилогдвол эрх мэдлийн хуваарилалтын зарчим алдагдаж байгаа мэтээр удаа дараа тайлбарлаж ирсэн. Ийнхүү Монгол Улсын Үндсэн хуулиар тогтоосон төрийн байгууламжийн зарчимд Үндсэн хуулийн Цэцийн шийдвэр нийцэхгүй байгаа билээ.
Хэдий тийм ч бид Монголын улс төрийн амьдралд УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүн нэгэн зэрэг байх явдал хэд хэдэн сөрөг зүйлээр нөхцөлдөж хэрэгжилт нь нэлээд хүндрэл бэрхшээл учруулж болзошгүй хүчин зүйлсийг тооцоолох нь чухал юм. Тухайлбал,
Нэгдүгээрт, Үндсэн хуулийн 27 дугаар зүйлийн 6 дахь хэсэгт заасанчлан УИХ-ын чуулганыг нийт гишүүний дийлэнх олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үздэг тул ирцийн асуудал ялангуяа УИХ-ын гишүүдийг Засгийн газрын гишүүнээр нэгэн зэрэг сонгосон нөхцөлд хүндрэл учруулж байна.
Хоёрдугаарт, манай парламент жижигт тооцогдоно. Өөрөөр хэлбэл, УИХ-ын гишүүдийн тоо 76 гэдэг нь харьцангуй бага тоо иймээс парламентын зохион байгуулалтын янз бүрийн уламжлалт институтыг бий болгох гэхэд зуун ямаанд жаран ухна гэхчээр бүгд л ямар нэгэн бүтцийн дарга болох гэнэ. Ийм ч учраас 400 – 600 гишүүдтэй Герман, Их Британи, АНУ, Франц зэрэг эсхүл 150 – 200 гишүүдтэй бага орнуудын парламенттай улсыг бодвол манай УИХ, Засгийн газар хоёрыг холбосон олон институцүүд аль аль талдаа байдаггүй. Энэ нь ажлын уялдаа холбоог үндсэндээ үгүй хийж бодлогын шинжтэй асуудлууд цөөн тооны хүмүүсийн хүрээнд яригддаг нь эрх мэдлийн легитимт байдлыг алдагдуулахад хүргэж ирсэн гашуун туршлага багагүй хуримтлагдаж байна. Эрх мэдлийн суваг хэдий чинээ хаалттай байна төдий чинээ хардалт үүснэ. Ердийн сэтгэлгээний түвшинд энэ байдлыг хуйвалдаанаар улс төр явж байна хэмээн ойлгож Улсын Их Хурлын легитимт байдал алдрахад хүрч болзошгүй юм.
Хоёр. Сонгуулиар парламентын суудлын олонхийг авч Засгийн газраа бүрэлдүүлэх эрхтэй болсон намын тэргүүн ерөнхий сайд болдог. Нэгэнт намын хамт олны дэмжлэг, итгэлийг авч намынхаа удирдах дээд байгууллагаас (Их хурал, Чуулган, Бага хурал г.м) сонгогдсон тэрээр парламент дахь намын гишүүддээ нөлөөлж, бодлогоо дэмжуулж явуулж чаддаг юм. Манай оронд улс төрийн ийм уламжлал хараахан тогтоогүй байна. 1990 1992 оны Засгийн газрыг тухайн үеийн том эдийн засагч төдийгүй улс төрийн хэлэлцээрийн ширээний ард сууж уян хатан бодлого явуулж чадах, цагийн өөрчлөлтийг нарийн мэдэрсэн тэр утгаараа улс төрийн нөлөө бүхий фигур болсон хун толгойлж байсан ч Бямбасүрэн Ерөнхий сайд Улсын Бага Хурлын 60 хувийн суудал авсан МАХН-ын дарга байгаагүй.
1992 – 1996 онд энэхүү жишгийг даган хэдий УИХ-ын суудлын үнэмлэхүй дийлэнх олонхийг авсан ч МАХН Ерөнхий сайдаараа мөн л жинтэй эдийн засагч Жасрай гуайгаар Засгийн газраа ахлуулсан. Энэ үеийн онцлог бол МАХН-ын албан ёсны удирдлага Засгийн газар төдийгүй, УИХ-аас гадуур байршиж байсан.
1996 онд “МҮАН-МСДН-ын Ардчилсан Холбоо” эвсэл нь парламентын суудлын 60 хувийг авсан хэдий ч мөн л УИХ-ын гадуур Засгийн газраа бүрдүүлсэн. Энд нэгдүгээрт, манайд уламжлалт ёсоор хандсан хандлага нь Ерөнхий сайд хүн бол эдийн засагч байх ёстой. Хоёрдугаарт, МҮАН ч юм уу, МСДН Ч юм уу аль нэгэн нам нь дангаар ялаагүй эвсэл болж орсон тул тухайн үеийн сонгуулийн ажлыг амжилттай удирдсан хүн гэсэн утгаар М.Энхсайханыг Ерөнхий сайдаар томилсон. Ийнхүү хэдий мэргэшсэн гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллагатай болсон ч сонгогчдын легитимт байдлаар баталгаажаагүй Засгийн газар хоёр жилийн дараа огцроход хүрсэн юм. Үндсэн хуулийн хүрээнд асуудлыг хөндөж ярих нь зүйн хэрэг учир энд би хэвийн ажиллаж байсан Засгийн газраа өөрчилсөн нь зөв буруу гэдэг улс төрийн дүгнэлт хийх шаардлагагүй бизээ. Хамгийн гол нь засаглалын онцлог нь өөрөө ийм байдалд хүргэдэг гэдгийг л улс төрийн хүчнүүд үргэлж тооцоолж байх хэрэгтэй.
Гурав. Улсын Их Хурал Ерөнхийлөгчийн хооронд одоогоор тогтоод байгаа харилцааг эрх зүйн үүднээс тодорхой болгох хэрэгтэй байна. Энэ нь ялангуяа, нэг сонгуулийн хугацаанд дөрөвдэх Засгийн газраа байгуулсан улс төрийн хүчний хувьд Ерөнхий сайд танхимын гишүүдийг томилоход УИХ-ын суудлын олонхийг авсан эвсэл хэд хэдэн удаа Ерөнхийлөгчийн “босгыг давж чадахгүй байдалд хүрч байсныг жишээ болгож болно. Энэ нь Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийн тухай Үндсэн хуулийн 33 дугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн 2 дахь заалтын “Зөвшилцөх” гэсэн үгийг янз бүрээр ойлгон хэрэглэж байгаатай холбоотой. Энэхүү нэр томъёо манай улс төрийн хэллэгт нэлээд өргөн хэрэглэгдэх болсон ба өөр өөрийн байр сууринаас тайлбарлах оролдлогууд ажиглагддаг. “Зөвшилцөх” гэдгийг гаргаж буй шийдвэрийн талаар хуульд заасан байгууллага, албан тушаалтантай санал солилцохыг ойлгоно. Тэрнээс биш хоёр талын яриа хэлэлцээний явцад нэг талын санал болгож буй асуудлаар нөгөө тал зөвшөөрөл олгох эсэхийг хэлээгүй нь мэдээж. Харин засаглалын институтууд зөвшилцөхдөө аль талд нь асуудлыг шийдвэрлэх бүрэн эрх нь байна тэр тал нь давуу эрхтэй оролцох нь манай засаглалын хэлбэрээр нөхцөлдөж байгаа билээ. Учир иймд урьд тохиолдсон практик дээр тулгуурлан цаашид зөвшилцөх процессийг хууль зүйн үүднээс тодорхой болгох үүднээс дараахь зүйлийг санал болгож байна. Нэгдүгээрт, Засгийн газар огцорсон. УИХ Ерөнхий сайдыг огцруулах буюу хүсэлтээр нь чөлөөлөх тухай шийдвэр гаргасан, УИХ-ын анхдугаар чуулганаар УИХ-ын дарга сонгогдсон. Ерөнхий сайд нас нөгчсөнөөс хойш 14 хоногийн дотор УИХ-ын 50-иас дээш хувийн олонхи суудал авсан нам, эвслийн удирдах төв байгууллагаас Монгол Улсын Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлсэн тухай шийвдэрийг Монгол Улсын Ерөнхийлөгчид танилцуулна. Монгол Улсын Ерөнхийлөгч уг шийдвэрийг хүлээн авснаас хойш 3 хоногийн дотор нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох саналыг УИХ-д оруулна. Хэрэв Ерөнхийлөгч нэр дэвшүүлсэн хүний талаар санал нийлэхгүй тохиолдолд 3 хоногийн дотор энэ тухайгаа бичгээр мэдэгдэнэ. Хэрэв Ерөнхийлөгчийн саналыг тухайн нам хүлээн авсан нөхцөлд шинээр Монгол Улсын Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлнэ. Энэ ажиллагаа 14 хоногоос хэтрэхгүй байна. Харин Ерөнхийлөгчийн саналыг тухайн нам хүлээж авахгүй нөхцөлд Ерөнхийлөгч УИХ-д оруулах бөгөөд нэр дэвшүүлсэн хүний талаар санал нийлэхгүй байгаа үндэслэлээ уг нэр дэвшигчийг Улсын Их Хуралд өргөн мэдүүлэхдээ танилцуулж болно. Хоёрдугаарт, аль ч нам олонхийн суудал аваагүй бол УИХ-д суудал авсан намууд хоорондоо зөвшилцөн нэр дэвшүүлсэн хүнийг Монгол Улсын Ерөнхийлөгчид танилцуулна. Хэрэв УИХ-д суудал авсан намууд Ерөнхий сайдын талаар нэгдсэн саналд хүрч чадаагүй бол Монгол Улсын Ерөнхийлөгчөөс 14 хоногийн дотор аль нэг намаас Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлнэ. Ийнхүү нэр дэвшүүлэхдээ УИХ-д авсан суудлын нийлбэр нь УИХ-ын нийт суудлын 50-иас дээш хувийг эзэлж байгаа намуудтай зөвлөлдөнө. Хэрэв Ерөнхийлөгчөөс нэр дэвшүүлсэн хүн УИХ-ын нэгдсэн чуулганы хуралдааны санал хураалтаар олонхийн дэмжлэг авч чадахгүй бол Ерөнхийлөгчөөр намын хүний нэрийг 3 хоногийн дотор дэвшүүлж Ерөнхий сайдаар томилох саналыг УИХ-д оруулна. Хэрэв УИХ-ын чуулганы нэгдсэн хуралдааны санал хураалтаар нэр дэвшигч олонхийн дэмжлэг авч чадахгүй бол УИХ өөрөө тарах тухай саналыг Монгол Улсын Ерөнхий сайдыг томилох хуулийн хугацаа дууссан нөхцөлд Ерөнхийлөгч УИХ-ын даргатай зөвшилцөн УИХ-д оруулж болно. Ийм процедурыг тогтоосноор эхний тохиолдолд олонхийн суудал авсан намын нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхийлөгч УИХ-д өргөн мэдүүлэх болохоос одоогийн практикт гарсан шиг татгалзах эрх хуулиар олгогдоогүй тул эрх мэдлийн хүндийн жинг УИХ талдаа шийдсэн, хоёрдахь тохиолдолд нэг ч нам дангаараа суудлын олонхийг аваагүй бол Ерөнхий сайдыг нэр дэвшүүлэх боломжийг Ерөнхийлөгчид давуу эрхтэй олгож байгаа зөвшилцлийн хувилбарууд юм.
Энэ бол нэг дэх санаа. Та нар ажигласан бол хоёрт, манай Үндсэн хуулийн нэгэн дутагдалтай тал бол конструктив санал хураалт, хугацаагаар шахах. Нэг үгээр үүрэг гүйцэтгэгч хэмээх тун ойлгомжгүй завсарын засаг төр байх боломжийг аль болох хаах тийм заалт ихээхэн үгүйлэгддэг. Өөрөөр хэлбэл, хэрэв зөвшилцөхгүй бол яах вэ, хэрэв УИХ, Ерөнхий сайдаа олон удаа (2-оос доошгүй) томилж чадахгүй бол хэрхэх зэрэг асуудлын хариу тодорхойгүй, шиидэх механизм нь үгүй тул гарах гарцыг эрэлхийллээ. Гуравт, “зөвшилцдөггүй” Ерөнхийлөгчтэй эсхүл хариуцлага хүлээдэггүй парламенттай (нууц санал хураалтаар Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүдийг сонгодог тул хүн оруулж ирээд эцэс төгсгөлгүй унагадаг) муу зуршил цаашид газар авахгүйн үүднээс дээрхийг санал болгосон юм.
Эцэст нь парламентын бүрэн эрхийн талаар
Дээр дурьдсан парламентийн таван бүрэн эрхийг тайлбарлан ярьвал олон цагийн лекц болно. Харин манайд бүрхэгдүү тавигддаг парламентын хяналтын бүрэн эрхийн талаар цухас дурьдая. Ер нь парламентын хяналтыг хэрэгжүүлэхэд гол объект нь гүйцэтгэх эрх мэдлийн байгууллага байдаг ба энэ нь ихэнхдээ улс төрийн шинжтэй хяналт юм. Өөрөөр хэлбэл, засгийн газар, түүний гишүүдийн үйл ажиллагаа улс төрийн үйл ажиллагаанд чиглэсэн байдаг. Харин бусад байгууллагад хууль зүйн шинжтэй хяналт тавьдаг. Өөрөөр хэлбэл, ямар нэгэн байгууллага, албан тушаалтны үйл ажиллагаа эрх зүйн хэм хэмжээ зөрчсөн эсэхийг хянан шалгахад чиглэдэг. Энэ хоёр хариуцлагын хэлбэр аль аль нь манай Үндсэн хуулийн 25 дугаар зүйлийн 1 дэх заалтын 6,8 дахь хэсгүүдэд тусгагдсан. Харин манай парламентад мөрдөн шалгах бүрэн эрхийг Үндсэн хуулиар шууд зааж олгоогүй. Парламентад мөрдөн шалгах хороог тусгайлан байгуулах эсхүл АНУ-ын Конгрессд Сенатын бух хороо, Төлөөлөгчийн танхимын зарим хороо ийм эрх хэмжээг шууд эдэлдэг практик байдаг. Үүнийг төрийн дээд дэв зэрэглэлийн албан тушаалтнууд албан үүргээ гүйцэтгэх явцад хэрэг зөрчил гаргасан гэж үзэж байвал хэрэглэдэг аж. Импичментын практикийг ер нь ихэнх орны хуулинд тусгасан байдаг. Манай орны хувьд ийм практикийг судлууштай бөгөөд цаашид Үндсэн хуулиар тодорхойлсон төрийн дээд дэв зэрэглэлийн 7 албан тушаалтны (Ерөнхийлөгч, УИХ-ын дарга, Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүн, УИХ-ын гишүүн, Ерөнхий прокурор. Дээд шүүхийн Ерөнхий шүүгч) ёс зүйн болон эрх зүйн зөрчлийг мөрдөн шалгадаг тусгай байгууллага байгуулахад ч илүүдэхгүй гэж үзэж байна. Ингэснээр төрийн томчуудтай хариуцлага тооцож чаддаг. Нөгөө талаас төрт ёсны баялаг уламжлалтай орны хувьд төрийн түшээдийн дархлаажилтыг бий болгох боломжтой юм.
Миний илтгэлийн сэдэв энд илтгэл тавьсан бүх хүмүүстэй нэгэн адил өргөн цар хүрээний асуудлыг хөндөж байгаа хэдий ч цаг хугацааны хязгаарлагдмал нөхцөлд бүх санааг илэрхийлэх боломжгүй юм.
Тэгээд ч би өнөөдрийн манай улс төрийн амьдралаас урган гарсан хамгийн тулгамдсан асуудлыг хөндөж тавихыг эрмэлзлээ. Цаашид төрийн байгууллын асуудлын хүрээнд дан ганц Улсын Их Хурлын институтын талаар эрдэмтэн судлаач, улс төрч, олон нийтийн төлөөллийг оролцуулан тусгайлан хэлэлцэх боломж нээлттэй байгаа тул илтгэлээ ийн өндөрлөе.
Анхаарал тавьсанд баярлалаа.
