П.Доржсүрэн
/ТЗУХИ-ын багш, магистр/
Шинэ толь №28, 1999
Түлхүүр үг: Монгол Улсын Ерөнхийлөгч ,Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөл , бүрэн эрхийг
Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 59 дүгээр зүйлийн 1, мөн 60 дугаар зүйлийн 1-д төрийн удирдлага” гэсэн нэр томъёог хэрэглэсэн байдаг. Үндсэн хуулийг англи хэлнээ хөрвүүлэхдээ эл нэр томъёог өөр өөрөөр, тухайлбал, сеntrаl government, state power гэж орчуулжээ. Энэ бол төрийн удирдлага” гэсэн нэр томъёог бид олон утгаар хэрэглэж байгаагийн нэг жишээ юм. Дөрвөн жилийн өмнө докторант Ш.Батсүх: захиргааны шинжлэх ухааны үндсэн ойлголт болох “Public Administration” гэдгийг “төрийн удирдлага” буюу “төрийн захиргаа” гэж аль алинаар нь орчуулж буйг дурдаад нийтийн захиргаа” гэх нь агуулгаа зөв илэрхийлэх юм[1] гэж бичсэн нь зүйтэй санагддаг. Учир нь өнөөдөр “public administration” буюу “нийтийн захиргаа” гэсэн уламжлалт ойлголтын зэрэгцээ “Нийтийн удирдлага” (public management), “улсын салбарын шинэ удирдлага” (new public management) зэрэг нэр томъёог удирдлагын салбарт өргөн хэрэглэх болов. Эдгээрээс сүүлийн хоёр нь төрийн захиргааны шинэ загвар, захиргааны байгууллагуудыг өөрчлөн шинэчлэх орчин үеийн үзэл баримтлалыг илэрхийлж байна. Иймээс бидний ярилцах сэдвийн хүрээ туйлын өргөн болох нь тодорхой юм. Гүйцэтгэх эрх мэдэл, төрийн захиргааны байгууллагууд, улсын салбарын удирдлагатай холбогдох олон асуудлын дотроос УИХ болон Засгийн газрын харилцаа, захиргааны байгууллагад тавих улс төрийн хяналтын тухай зарим нэг асуудалд бага хуралд оролцогч та бүхний анхаарлыг хандуулъя.
УИХ ба Засгийн газрын харилцаа
Монгол Улсын Үндсэн хуульд Монгол Улсын Засгийн газар бол төрийн гүйцэтгэх дээд байгууллага мөн гэж заагаад Засгийн газрын чиг үүрэг үндсэн бүрэн эрхийг тодорхойлсон. Чингэхдээ төрийн эрх мэдлийг хуваарилах зарчмыг иш үндэс болгосон нь тодорхой юм. Гэвч энэ зарчим УИХ болон Засгийн газрын хоорондын харилцаанд бүрэн утгаараа хэрэгжих үндэсгүйг хэлэх хэрэгтэй. Үүний учир шалтгаан нь Үндсэн хуулиар сонгон авсан парламентын засаглалын шинж чанараас үүдэлтэй Тодруулан хэлбэл, парламентын засаглалтай оронд Засгийн газар парламент хоёрын эрх мэдлийн зааг ялгаа төдийлөн тодорхой бус байдаг бөгөөд тэдгээрийн хоорондын харилцаа нь төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчмаар үндсэндээ тодорхойлогддоггүй. Ингэж үзэх үндэслэл гэвэл:
- Парламент Ерөнхий сайдыг томилж Засгийн газрыг эмхлэн байгуулдаг,
- Засгийн газар үйл ажиллагаагаа Парламентад тайлагнадаг.
- Парламентын засаглал бүхий олонхи оронд Засгийн газрын гишүүн нь парламентын гишүүний албыг давхар хашдаг.
- Ерөнхий сайд нь ихэвчлэн парламентад олонхи суудал эзэлсэн намын тэргүүн байдаг бөгөөд парламент дахь олонхийн бүлгээрээ дамжуулан Засгийн газар парламентын олонхийн бодлого, үйл ажиллагаа, ажил хэргийн нэгдмэл байдлыг хангадаг явдал юм.
Эхний хоёр нөхцөл Монгол Улсын Үндсэн хуульд тов тодорхой тусгагдсан (25-р зүйлийн 6. 41-р зүйлийн 1, 2). Гуравдахь нөхцөлийн тухайд Үндсэн Хуулийн Цэц хэрхэн шийдвэрлэснийг бид мэднэ. Энэ шийдвэр чухамдаа төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчмыг манайд нэг мөр биш, янз бүрээр ойлгож тайлбарладгийн илрэл гэлтэй.
Ерөнхий сайд нь парламентад олонхи суудал бүхий намын тэргүүн байх, олонхийн бүлгээс Засгийн газартай ойр ажиллаж дэмжлэг үзүүлэх арга механизмыг хайх зэрэг УИХ, Засгийн газрын хоорондын харилцаанд эерэг хандлага гарч байгаа боловч энэ үйл явцын эрх зүйн зохицуулалт, зохион байгуулалтыг боловсронгуй болгох шаардлага тулгарч байна.
Төрийн захиргаа ба улс төрийн хяналт
Хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч байгууллагуудын шийдвэр, төрийн хууль тогтоомж түүнчлэн төрийн чиг үүрэг, зорилгыг хэрэгжүүлэгч улсын байгууллагууд, тэдгээрийн үйл ажиллагааг бүхэлд нь нийтийн захиргаа хэмээн тодорхойлж болно. Нийтийн захиргааны тухай уламжлалт ойлголт нь захиргааг улс төрөөс эрс зааглах явдалд үндэслэдэг. Төрийн захиргааны байгууллага, түүний албан хаагч өөрөө улс төрөөс хөндий байж улс төрийн хүрээнийхэнд үйлчлэн төрийн эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч дээд байгууллагуудын удирдамжийг биелүүлэх ёстой гэж ХХ зуунд узсээр ирсэн. Улс төрийн хувьд төвийг сахих гэсэн энэ зарчим нь ардчилсан төрийн захиргааны байгууллагын ажиллагааны үндсэн зарчмын нэг байсаар байгаа юм.
Захиргааны шинжлэх ухаанд улс төр, захиргаа хоёрыг эрс зааглах ёстой гэсэн санааг Гоодноу 1900 онд бичсэн “Улс төр ба захиргаа” хэмээх номондоо үндэслэхийг оролдсон юм.
Хожим нь ийнхүү захиргааг улс төрийн нөлөөллөөс эрс зааглах ерөөс боломжгүй гэсэн үндэслэл ч гарч байсан түүхтэй.
Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 2-р зүйлийн 2-т “Ардчилсан ёс, шударга ёс, эрх чөлөө, тэгш байдал, үндэсний эв нэгдлийг хангах, хууль дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн”. Мөн 46-р зүйлд:
- Монгол Улсын яам, төрийн бусад албан газрыг хуулийн дагуу байгуулна.
- Монгол Улсын төрийн жинхэнэ албан хаагч Монгол Улсын иргэн байх бөгөөд Үндсэн хууль, бусад хуулийг чандлан баримталж ард түмнийхээ тусын тулд, иргэний ёсоор төрийн ашиг сонирхолд захирагдан ажиллана.
- Төрийн албан хаагчийн ажиллах нөхцөл, баталгааг хуулиар тогтооно гэж заасан. Түүнчлэн дөрөвдүгээр бүлэг дэх нутгийн захиргааны байгууллагын тухай заалтууд нь Монгол Улсад ардчилсан захиргаа, төрийн албаны мерит тогтолцоо төлөвших эрх зүйн үндэс нь болсон юм.
Ардчилал хөгжсөн орнуудад улс төрийн хүрээний зүгээс захиргааны байгууллагад тавих хяналт, улс төр захиргааны харилцан нөлөөлөлд анхаарлаа дахин хандуулах болсоныг судлаачдын зохиол бүтээлээс төвөггүй харж болно. Энэ нь төрийн захиргааны байгууллагуудын шийдвэрлэх асуудлын хүрээ өргөжсөн, асуудал нь нарийн төвөгтэй болж буй зэрэгтэй уялдан парламентын гишүүд, сайд зэрэг улс төрийн албан тушаалтны зүгээс захиргааг хянах боломж, чадавхиа дээшлүүлэхийг эрмэлзэх болсонтой холбоотой юм.
Энэ зорилгыг хэрэгжүүлэх хэд хэдэн арга зам, практик туршлага бий. Үүнд:
- Штаб маягийн нэгжийг бий болгох. Улс төрийн хяналт тавих чадвараа дээшлүүлэх зорилгыг бүтцийн талаас нь шийдвэрлэх нэг загвар нь сайд нарын танхимын (Францын) зарчим юм. Гэвч энэ нь гүйцэтгэх дээд байгууллагаас салбар, чиглэлийн хүрээнд хэрэгжүүлэх эрх мэдэл хязгаарлагдахад хүргэдэг гэж үздэг.
- Төрийн захиргааны харьцангуй тогтвортой карьерийг тогтолцооны оройд дээд албан тушаалтнуудыг хөдөлгөхгүйгээр улс төрчдийг тавих. Олон оронд үүнийг хэрэглэхийг зорьдог. Жишээ нь, Whitehall хэмээн нэрлэгддэг Их Британий захиргааны олон албан тушаалд Парламентын гишүүдийг томилдог. Мөн парламентын нарийн бичгийн дарга нар парламентын намын бүлгээс яамдын үйл ажиллагааг хянах, хамтран ажиллахад чухал үүрэг гүйцэтгэдэг.
- Эдгээрийн альтерантив хувилбар буюу эсхүл, нэмэлт байдлаар хэрэглэх нэг арга бол төрийн (захиргааны) албаны карьерийн тогтолцооны хүрээнд улс төрийн хувьд үнэнч ажилтнуудаа шат ахиулан дэвшүүлэх арга юм.
Манай орны тухайд УИХ-аас төрийн албаны тухай хуулийг баталснаар төрд тогтвортой ажиллах төрийн албаны мерит зарчим, карьерын тогтолцоог төлөвшүүлэх эрх зүйн үндсийг бүрдүүлсэн юм. Гэвч бодит байдал хуулийн агуулга, үзэл санаа, заалтаас хол зөрүүтэй байна. 1996 оны УИХ-ын сонгуулийн дараа захиргааны дээд албан тушаалд карьерийн тогтолцооны гаднаас улс төрийн хүрээнээс маш олон хүнийг томилсон. Дараа дараагийн сонгуулиар УИХ дахь улс төрийн хүчний харьцаа өөрчлөгдвөл энэ байдал дахин давтагдахгүй гэх баталгаа алга байна. Энэ нь нэг талаар улс төрийн хүрээнийхний зүгээс захиргааг хянахыг ихэд хичээдгийг, нөгөөтэйгүүр ингэж хянах механизм зүгширч чадаагүйг харуулж байна.
[1] Ш.Батсүх. Захиргааны шинжлэх ухааны ерөнхий онолын зарим асуудал (гарын авлага) УБ, 1994, 3 дахь тал.