С.Галбадрах
/ШУТИС-ийн Дархан-Уул аймаг дахь Технологийн сургуулийн багш, Удирдлагын Академийн докторант/
Шинэ толь №52, 2005
Түлхүүр үг: Бүсчилэн хөгжих, орон нутгийн удирдлага, зохион байгуулалт, оролцооны түвшин, мотиваци, төвлөрлийг бууруулах, үр ашиг
Сонсохыг хүсвэл – АУИДОБҮҮК
УИХ-аас 2001 онд “Монгол улсын бүсчилсэн хөгжлийн үзэл баримтлал”-ыг батлан гаргаж, бүс нутгийн хөгжлийн талаарх төрийн бодлогын үндсийг тодорхойлсон. Уг үзэл баримтлалын хүрээнд Монгол улсад эдийн засгийн 5 бүс байхаар тогтоон, түүгээрээ дамжуулан хот, хөдөөгийн хөгжлийн нэгдмэл болон харьцангуй бие даасан тогтолцоонд суурилсан бүс нутгийн эдийн засаг, нийгмийн цогцолборуудыг бүрдүүлэх явдлыг зорилгоо хангах үндсэн арга зам хэмээжээ.
Бүс нутгууд эдийн засгийн хувьд харьцангуй бие даан хөгжих боломж нөхцөлийг бүрдүүлэхэд орон нутгийн засаг захиргааны идэвх санаачилгатай ажиллах нөхцөлийг хангахуйц байдлаар төв ба орон нутгийн засаг захиргааны эрх мэдлийн оновчтой хуваарилалт чухал юм. Толилуулж буй энэхүү өгүүлэлд өнөөгийн хэт төвлөрлийг бүсчилсэн хөгжлийн хүрээнд хэрхэн зохистойгоор бууруулах вэ гэсэн асуудлын талаар хөндөхийг зорилоо.
Макро эдийн засаг нь институт байгууламж болохын хувьд нийгмийн шинж чанартай байдаг нь эрх мэдлийн төвлөрлийг бууруулахыг шаарддаг.79 Төвлөрлийг бууруулах нь улс төрийн, захиргааны, санхүүгийн хэлбэрүүдийн хослол байдаг бөгөөд хэрэгжилтийн үр дүнгийн шалгуур ч мөн дээрх гурван хэлбэрийг агуулдаг.
Төвлөрлийг бууруулах асуудлыг авч үзэхдээ түүний төвөгтэй, зарим тохиолдолд өөр хоорондоо зөрчилтэй зорилтуудыг ч давхар харгалзан үзэх хэрэгтэй. Төвлөрлийг бууруулах нь засаг захиргааны удирдлагын үүднээс авч үзвэл орон нутгийн захиргааны шуурхай ажиллагааг нэмэгдүүлэх замаар тавигдаж буй зорилтыг шийдвэрлэхэд чиглэгдэнэ. Нөгөө талаас, төвлөрлийг бууруулснаар бүс нутаг хоорондын тэгш бус байдлыг улам хурцатгахад хүргэх нь ч бий.
Орон нутгийн түвшинд захиргааны чадавх хангалтгүй, төрийн үйлчилгээг үр ашигтай, зохих байдлаар хэрэгжүүлэх чадвар хомс зэрэг нь төвлөрлийг бууруулахын эсрэг үндэслэлүүдийн нэг боловч сүүлийн үед төвлөрлийг бууруулах үйл ажиллагаа нь өөрөө чадавхийг бий болгох хамгийн сайн арга зам гэх хандлага давамгайлах боллоо.80
Орон нутгийн удирдлага ба эс төвлөрөл (deconcentration) нь хоорондоо холбоотой ойлголтууд хэдий ч нэгэн адил утгыг илэрхийлдэггүй. Орон нутгийн удирдлагын олон янзын загварууд нь эс төвлөрлийн ялгаатай хэлбэрүүдийг илэрхийлнэ. Хэрэв орон нутгийн удирдлага нь өөрийн удирдлагын илэрхийлэл гэгдэхээс илүү Засгийн газрын агент хэлбэрээр ажиллаж байвал үүнийг нутгийн удирдлагад үүрэг хариуцлага шилжиж байна гэхээсээ илүү шийдвэр гаргах эрхээ өөртөө хадгалж үлдсэн төвлөрлийг бууруулахын нэг хэлбэр болох эс төвлөрүүлэх гэсэн ойлголтод илүү ойр юм.
Ийм жишээ олон улс оронд байдаг бөгөөд орон нутгийн захиргааны санхүү, боловсон хүчин, бусад эрх мэдэлд төвөөс хатуу хяналт тавьж байдаг ажээ. Үүнд, Ямайка, Тринидад Тобага зэрэг Карибын улс орнуудыг дурдаж болно. Эдүгээ дэлхийн олон улс орнууд нутгийн удирдлагын байгууллагаа Засгийн газрын нэг агент байдлаар бус бие даасан байдлаар ажиллах чиглэлд өөрчилж байна.
Манай улсын хувьд аймгууд үндсэндээ татаасаар санхүүжигддэг төсвийн хувьд төвөөс хараат, эдийн засгийн чадавх сул байгаа явдал нь бүсчилсэн хөгжлийн хүрээнд төвлөрлийг бууруулах зорилтыг нарийн төвөгтэй болгож байна. Үүнтэй холбоотой нэг жишээ татая. Бидний хийсэн үнэлгээгээр (2002) Баруун бүсийн нийгэм, эдийн засаг, дэд бүтцийн хөгжлийн түвшин ерөнхийдөө сул, Зүүн бүсийнх бүхэлдээ улсын дунджаас доогуур, Хангайн бүсийнх улсын дундаж орчим, Төвийн бүсийнх улсын дунджаас дээгүүр, Улаанбаатарын бүсийнх өндөр байна. Бүсүүдийн түвшинд төдийгүй нэг бүсийн аймгуудын түвшинд хөгжлийн түвшин харилцан адилгүй болжээ. Тухайлбал, Хангайн ба Төвийн бүсийн хувьд ийм байдал ажиглагдаж байна. Бидний судалгаагаар манай улсад хот, хөдөөгийн хөгжлийн ялгаанаас гадна төв ба хязгаарын, умард ба өмнөдийн ялгаа илэрч байна.
Иймд бүсчилсэн хөгжлийн хүрээнд төвлөрлийг бууруулах асуудлыг эдийн засаг, нийгэм, засаг захиргаа-удирдлагын хүрээний тулгамдсан олон асуудалтай уялдуулан цогцолбор байдлаар авч үзэх шаардлагатай байна.
Юуны өмнө бүсчилсэн хөгжлийн хүрээнд өнөөгийн удирдлагын бүтэц, зохион байгуулалт, эрх мэдлийн хуваарилалтыг өөрчлөх нь чухал юм. Үүнтэй холбоотойгоор өнөөгийн нөхцөлд 2 үндсэн асуудал дэвшигдэж байна. Үүнд:
- Бүс нутгийн хөгжлийн үйл явцад хувийн хэвшил, иргэд, төрийн бус байгууллагууд болон бусад сонирхлын бүлгүүдийн оролцоог нэмэгдүүлэх;
- Эдийн засгийн бүс (цаашид бүс гэх) өөрөө бие даан хөгжлийн үйл ажиллагаагаа төлөвлөх, зохион байгуулах, хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааг хангахуйц байдлаар Засгийн газар, бүсүүд, аймгуудын өнөөгийн удирдлагын эрх мэдлийн хуваарилалтыг өөрчлөх.
Бүсчилсэн хөгжлийн удирдлага зохицуулалтын тухай хуулинд бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагын бүтэц, зохион байгуулалтын хүрээнд субъектүүдийн үндсэн чиг үүрэг, хоорондын уялдаа холбоо хэрхэн тусгагдсаныг авч үзье (Бүдүүвч 1).
Бүдүүвч 1. Бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагын бүтэц, зохион байгуулалт
Хуульд зааснаар Улсын Их Хурал, Засгийн газар болон үндэсний хороо нь бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагын тогтолцоог үндэсний хэмжээнд бүрдүүлж байна. Харин аймаг, нийслэлийн Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал (ИТХ), Засаг даргын тамгын газар (ЗДТГ), бүсийн зөвлөлүүд нь ийм тогтолцоог бүсийн түвшинд бүрдүүлж байна.
Засгийн газар болон аймгуудын ЗДТГ нь бүс нутгийн хөгжлийн бодлогын хэрэгжилтийг удирдан явуулах бол Үндэсний хороо болон бүсийн зөвлөлүүд нь бүсийн хөгжлийн үйл явцыг зохион байгуулах, зохицуулах үүргийг хүлээж байна. Үндэсний хэмжээнд Ерөнхий сайдын ахалсан үндэсний хороо байгуулж бүрэлдэхүүнд нь төрийн захиргааны төв байгууллагууд, бүсийн зохицуулах зөвлөлийн дарга нар, бүс нутгийн хөгжлийг дэмжигч аж ахуйн нэгжүүд, олон нийтийн байгууллагуудын төлөөллийг тэдгээртэй тохиролцсоны үндсэн дээр багтаан оруулж, үндэсний зөвшилцлийн орон тооны бус байгууллага байхаар хуулинд заажээ. Түүнчлэн тухайн бүсийн зөвлөлийн бүрэлдэхүүнд аймгуудын Засаг дарга нар, бүсийн тулгуур төвийн захирагчид болон аймгийн ИТХ, иргэн, хуулийн этгээдийн хууль ёсны хамтын ашиг сонирхлыг хамгаалах чиг үүрэг бүхий төрийн бус байгууллага, тухайн бүсийг хөгжүүлэхэд хувь нэмэр оруулж буй гадаад, дотоодын хөрөнгө оруулагч байгууллага, аж ахуйн нэгжүүд оролцоно гэж уг хуулинд заажээ.
Бүсийн зөвлөлийн даргын бүрэн эрхийг Ерөнхий сайдын томилсон аймгийн Засаг дарга хэрэгжүүлэх юм. Бүсийн зөвлөлийн ажиллах журмыг Засгийн газраас тогтоож өгөх бөгөөд зөвлөлийн өдөр тутмын ажлыг зөвлөлийн даргаар ажиллаж байгаа тухайн аймгийн ЗДТГ хариуцан гүйцэтгэхээр заасан байна.
Бүсчилсэн хөгжлийн үйл явц, цаашдын ололт амжилт нь бүсийн удирдлагын тогтолцоог хэрхэн бүрдүүлснээс шалтгаална. Бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагын утга агуулга нь удирдлагын түвшинд Засгийн газар, бүс, аймаг орон нутгийн удирдлагын харилцан бие биеэ дэмжсэн, хамтын ажиллагааны нийлэмж байхад оршино.
Австралийн ПДП компаний судалгаагаар (2004) Монгол улсын бүсчилсэн хөгжлийн удирдлага, төлөвлөлтийн хүрээнд хувийн хэвшил болон төрийн бус байгууллагуудын оролцоог тодорхойлж чадаагүй, бүс нутгийн хөгжлийн асуудал хариуцсан нэгжүүдийн бүтэц, зохион байгуулалтын өнөөгийн тогтолцоог оновчтой бус гэж үзжээ.82
Бүсчилсэн хөгжлийн удирдлага зохицуулалтын хуулийн утга агуулгаас үзэхэд бүсийн удирдлагыг тодорхой статусгүй байдлаар тусгажээ. Өөрөөр хэлбэл, бүсийн зөвлөлийн ажил үүргийн хуваарийг түүний бүтэцтэй нь харьцуулсны үндсэн дээр ийм дүгнэлтэд хүрэв (Бүдүүвч 2-ийн а).
Бүдүүвч 2. Бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагад Засгийн газар, эдийн засгийн бүс, аймгийн оролцооны түвшний хувилбарууд
Бусад улс орны туршлагаас үзэхэд ийм өөрчлөлт хийхэд байнгын үйл ажиллагаа бүхий үндсэн баггүйгээр шинэчлэлийн үйл ажиллагаа үр дүнд хүрдэггүй байна. Бүсийн зөвлөлийн хэрэгжүүлэх бүрэн эрхийн талаар хуульд заасан заалтуудаас үзэхэд ихээхэн өргөн үүрэг хүлээж ажиллахаар байгаа юм. Бүсчилсэн хөгжлийн удирдлага зохицуулалтын тухай хуулинд зааснаар бүсийн зөвлөлийн даргыг орон тооны бус бөгөөд нэг аймгийн засаг дарга хавсрах, ажлын албыг нь мөн тухайн аймгийн ЗДТГ -аар гүйцэтгүүлэхээр тусгасан явдал нь тавигдаж буй зорилгодоо үндэслээгүй, асуудлыг хавсарга хэмжээнд авч үзсэн хэрэг болжээ. Үүнээс шалтгаалан бүсийн удирдлагын хүрээнд аймгуудын хооронд ашиг сонирхлын зөрчил гарч болох талтай. Хуулийн утга агуулгаас үзвэл бүсийн зөвлөлийн дарга бүсийн удирдлагын чиг үүргийг Засгийн газрын нэрийн өмнөөс хэрэгжүүлэх эрх мэдэл эдлэхээр байгаа юм. Гэвч уг эрх мэдлийг аль нэг аймгийн удирдлагын чиг үүрэгтэй хуваалцахаар хуулинд заасан явдал нь ажил үүргийн хуваарилалт, ажлын ачааллыг харгалзан үзээгүй хэрэг болжээ. Үүнээс үзэхэд бүсийн удирдлага нь нэр төдий буюу зөвхөн Засгийн газрын хүрээний эрхлэх асуудал болж байна.
Цаашдаа бүсийн зөвлөлийг бие даасан статустайгаар байгуулах шаардлага зүй ёсоор тавигдаж байна. Түүний ажлын алба нь хуульд заасан дээрх зорилтуудыг хэрэгжүүлэх үүрэг хүлээх юм. Өнөөгийн засаг захиргааны хэт жижгэрсэн хуваарийн нөхцөлд бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагын хүрээнд бүсийн үүрэг оролцоог нэмэгдүүлж Бүдүүвч 2-ийн б хувилбараар бүрдүүлэх нь зохистой хэмээн үзэж байна.
Төвлөрлийг бууруулах, эдийн засгийн бүсүүдийн удирдлагын тогтолцоог төлөвшүүлэхэд тулгуурлах мотиваци, үр ашиг гэсэн 2 үндсэн шалгуурыг санал болгож байна.
Мотиваци. Бүс нутгийн иргэд, оршин суугчид эдийн засгийн үйл ажиллагааны үр дүнг шууд мэдэрч байдаг. Төвлөрлийг бууруулах нь орон нутгийн субъектуудыг шийдвэр гаргалт болоод түүний хэрэгжилтэд татан оролцуулахад идэвхтэй хөшүүрэг болдог.
Төвлөрлийг бууруулах хүрээнд төлөвлөх, шийдвэр гаргах эрх мэдлийг бүсүүдэд шилжүүлснээр хөгжлийн менежментээ бие дааж явуулах боломж бүрдэх юм. Бүсүүдэд хөгжлийн төлөвлөлтөө бие даан хийх боломж олгох явдал нь тэдний хувьд төлөвлөгөө, стратегиа хэрэгжүүлэхэд бодитой түлхэц болно. Харин энэ үйл ажиллагаанд төрөөс дэмжлэг үзүүлдэг байх нь чухал юм.
Үр ашиг. Төвлөрлийг бууруулснаар нийгэмд олон ургалч байдал (плюрализм), идэвхийг (динамизм) урамшуулах үр нөлөөтэй. Төвлөрлийг бууруулахын өөр нэг ач холбогдол нь удирдлагын шат дамжлагыг бууруулж, иргэд ба бизнес эрхлэгчдийн зүгээс орон нутгийн захиргаатай шууд харьцах боломжийг бүрдүүлэхэд оршино.
Аймгууд байгалийн нөөц баялаг, эдийн засгийн чадавхаараа харилцан адилгүй бөгөөд нийгэм, эдийн засгийн хөгжлийн түвшин ихээхэн ялгаатай байгаа билээ. Эдийн засаг, нийгмийн тулгамдсан асуудлуудыг шийдвэрлэхэд хөрөнгө, хүчийг аймаг бүрт тарамдуулахгүйгээр үр дүнтэй хуваарилах явдал чухал юм. Хөгжлийн зааг ялгааг багасгах, нөөцийн хуваарилалтыг оновчтой явуулах нь бүс нутагт хүн амын амьдрах орчныг бүрдүүлэхэд ихээхэн чухал. Иймд өнөөгийн нөхцөлд төрийн зохицуулалтын зарим арга хэрэгслүүд зайлшгүй чухал хэрэгцээтэй бөгөөд үүнд, төсвийн дахин хуваарилалт орно.
Бүсчилсэн хөгжлийн үзэл баримтлал болоод бусад хууль, тогтоол нь уг үйл хэргийн зөвхөн нэг тал, анхны алхам буюу эрх зүйн орчинг бүрдүүлж буй хэрэг болохоос бус, асуудлыг бүхэлд нь оновчтой шийдвэрлэх арга хэрэгсэл бүрэлдсэн хэрэг биш. Тиймээс засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн зохион байгуулалтыг шинэчлэх шаардлага зүй ёсоор тавигдаж байна. Ийм зохион байгуулалтыг хийхгүйгээр бүс нутгийн эдийн засаг, нийгмийг хөгжүүлэх, төсвийг төлөвлөх, хуваарилах асуудлыг бүсчилсэн хөгжлийн хүрээнд цэгцтэй, үр бүтээлтэй авч үзэх нөхцөл, боломж бүрэлдэхгүй. Өнөөгийн засаг захиргааны нэгжийн хуваарийн нөхцөлд аймаг, сумдын хэмжээнд санхүүгийн эх үүсвэр гаргаж, тэдгээрийг хөгжүүлэх талаар тодорхой ахиц үр дүнд хүрэх боломж хаагдмал хэвээрээ байх болно.
Засаг захиргааны өнөөгийн хуваарийг шинэчлэх тал дээр шийдвэр гаргагчид, эрдэмтэн судлаачид санал нэгтэй байдаг ба ийм судалгаанууд ч (Б.Батбуян нарын)83 бий. Тухайлбал, АХБ-аас орон нутгийн захиргааны шинэчлэлийн стратегийг боловсруулах ажлын хүрээнд судалгаа явуулан аймгийн төвүүдийн тоог цөөлж, оновчтой болгох, бүс нутгийн хөгжлийн томоохон нэгж болгон өөрчлөх шаардлагатай гэж үзсэн. Уг судалгаагаар 2010 он гэхэд аймгуудыг 6, сумдыг 200 болтол цөөлөх боломжтой гэж үзжээ.84 Энэ арга хэмжээг хэрэгжүүлснээр бүс нутгийн төлөвлөлт, үйл ажиллагааны хэрэгжилтийг зохион байгуулах удирдлагыг хялбарчлан, удирдлагын зардлыг ихээхэн хэмнэх бололцоог олгоно гэжээ.
Эдүгээ ШУА-иас боловсруулаад байгаа Монгол улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн хуваарийн шинэчлэлийн төсөлд өнөөгийн хуваарийг өөрчлөн аймаг, хошууны зохион байгуулалтын бүтцийг санал болгосон бөгөөд уг төслөөр 4 аймаг, 68 хошуутай байхаар тусгажээ. Аймгуудын хил нь өнөөгийн бүсүүдийн хилтэй үндсэндээ давхцаж байна.85 Засаг захиргааны нэгжийн хуваарийг ийм байдлаар нэгтгэн өөрчилсөн тохиолдолд бүсчилсэн хөгжлийн удирдлагын тогтолцоог Бүдүүвч 2-ийн в хувилбараар бүрдүүлбэл илүү зохимжтой гэж үзэж байна.
Засаг захиргааны хувьд нэгдмэл бөгөөд түүний субъектууд нь эдийн засаг, нийгмийн хөгжлийн түвшин, аж ахуй эрхлэлт нь ойролцоо байдгийн хувьд засаг захиргааны нэгжийн хуваарийн шинэчлэлд өнөөгийн бүсчлэлийн тогтолцоог үндэс болгох нь илүү тохиромжтой юм.
Дүгнэж үзэхэд улс орны хөгжлийн эрх ашгийг үндэс болговол нутаг дэвсгэрийн эдийн засгийн удирдлага нь олон хуваагдмал, засаг захиргааны жижиг бүтцэд (аймаг) тулгуурлах бус эдийн засгийн бүсүүдийн түвшинд нэгтгэгдэх нь тодорхой. Эдүгээ эдийн засгийн бүсийг бүс нутгийн бодлого, төлөвлөлтийн зонхилох элемент болгох шаардлага манай орны өнөөгийн нөхцөлд чухлаар тавигдаж байна.
