Ц.Мөнхцэцэг
/Улс төр судлаач/
Шинэ толь №60, 2008
Түлхүүр үг: УИХ, гажуудал, хариуцлагийн жишээ, парламентийн дэг, гишүүдийн ирц, хуралын хугацаа
Монголчууд юм бүхнийг өмчлөх, “Монголын” гэж ярих дуртай ард түмэн. Бүхнийг өөрийн хөрс шороон дээр буулгаж “монголчилж” байж нь сая хүлээн авдаг. Тиймдээ ч хүн төрөлхтний нийтлэг үнэт зүйл, амьдралын хэв маягийг монгол руу хөрвүүлж өөрийн үзэмжээр засч янзалсныгаа “Монгол ухаан” гэж сайрхах дуртай. Зарим нэг зүйлд энэ нь тохирох хэдий ч ихэнхдээ нийтээр хүлээн зөвшөөрөгдсөн ёс горим, төр нийгмийн тогтолцоог “Монголын онцлог” нэрийн дор өөрчлөн хаана ч байхгүй гаж үзэгдэл болгон хувиргаж уг зүйлийн мөн чанарыг алдагдуулахад хүргэдэг. Үүний нэг илрэл нь өнөөгийн парламентын үйл ажиллагаа болоод байна. 2000 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөрөө ажлын цагаа багасгаж жилд ердөө л 6 сар хүрэхтэй үгүйтэй ажиллах болсон, хууль зөрчсөн нэгэндээ хариуцлага тооцдоггүй УИХ маань хууль зөрчих, Үндсэн хуулийг үл тоомсорлох нь хэрээс хэтэрч дэлхийд хаана ч байхгүй дур зоргоороо авирладаг “Монгол маягийн парламент” гэгч болоод байна. Хамгийн эмгэнэлтэй нь иргэдийн дунд парламент гэдэг бол мөнгөөр зодож сонгогддог, сонгогдсон хойноо ажлаа хийдэггүй хариуцлагагүй хүмүүсийн цуглуулга гэж үзэх хандлага газар авч, улмаар ардчилсан дэглэмийн суурь үнэт зүйлсийн нэг болох парламентад итгэх олны итгэл алдагдах болсон явдал юм. Энэ байдлыг улс гөрийн зарим хүчнүүд атгаг зорилгодоо ашиглаж эхэллээ. Тэд парламентын засаглал хэмээх хэрүүл уруултай, өөр хоорондоо хөлөө жийлцсэн, “ойлгомжгүй”, үр ашиггүй төрийн тогтолцоотой байхын оронд үндэсний эв нэгдлийг эрхэмлэгч, өглөг буянтай ганц сайн хүнд төрийн жолоогоо атгуулаад амар сайхандаа жаргахыг” ил тодоор тунхаглах болов.
Гэтэл парламент XII зуунд Англид анх үүссэнээс хойш буюу 700-аад жилийн турш соёлт хүн төрөлхтний төрийн удирдлагын үндсэн механизм болсоор ирсэн бөгөөд ардчиллын амин сүнс болсон институт юм. Дэлхийн бусад орнуудын парламентын дүр төрх Монголынх шиг байдаггүй. Хууль тогтоох байгууллагад ард түмнийг төлөөлөн сонгогдсон парламентын гишүүд ихээхэн үүрэг хариуцлага үүрдэг билээ.
Харин Монгол маягийн парламент хаана ч байхгүй дархан эрхтэй, хариуцлага хүлээдэггүй ажээ. Үүний нэг жишээ нь УИХ- аас саяхан баталсан Дэгийн тухай хууль юм. Хууль ч гэж дээ, дэгийн тухай тогтоолын нэрийг нь солих төдийгөөр хууль болгоод баталчихсан юм. Уг нь энэ асуудал дээр ач холбогдол өгч, анхааран үзсэн бол парламентат ёсыг төлөвшүүлэхэд хэрэгтэй эрх зүйн акт болох байсан авч УИХ-ын гишүүд ч, УИХ- д суудалтай намууд ч, хэвлэл мэдээллийнхэн ч тэр анхаарч үзсэнгүй. Ёстой л “нүглийн нүдийг гурилаар хуурав” гэгчээр болж өнгөрлөө.
УИХ-ын өнгөрсөн хаврын чуулганы төгсгөлд Үндсэн хуулийн цэцийн шаардлагаар дэгийн тухай тогтоолыг хууль болгон өөрчлөх шаардлагатай болсон юм. Улмаар УИХ-ын дэд дарга Д.Идэвхтэнгээр ахлуулсан УИХ-ын Дэгийн тухай хуулийн ажлын хэсэг байгуулсан билээ. Д.Лүндээжанцан дарга намрын чуулганы нээлттэй холбогдуулан хэвлэлийн бага хурал хийлгэхдээ “Гишүүд хурал их тасалдаг. Ирц бүрдүүлэхийн тулд бодсон жор байгаа юу?” гэсэн сэтгүүлчийн асуултад “Хурал тасалсан тохиолдолд цалингаас нь хасвал яасан юм бэ гэсэн санал яваа. Өөр улсын парламентад ч иймэрхүү жишиг байдаг юм билээ” гэж их л ажил хэрэгч байдлаар хариулж байсан хэдий ч гаргасан хуулийг нь үзэхэд ам ажил хоёр их зөрсөн харагдана. 10-р сарын 11-нд баталсан УИХ-ын дэгийн тухай хуулийг судалж үзэхэд энэ парламентаас өнгөтэй өөдтэй юм хүсэн хүлээх хэрэггүй нь харагдлаа. УИХ-ын гишүүд дэгийн тухай тогтоолоо нэрийнх нь хувьд л хууль болгож өөрчлөөд агуулгын буюу парламентын хэвийн үйл ажиллагаанд сөргөөр нөлөөлж буй гишүүдийн хурал таслалт, хоцролт, ёс зүйн алдаа гаргах зэрэгт тооцох хариуцлагыг бий болгох зэрэг зарчмын өөрчлөлтүүдийг хийсэнгүй.
УИХ дахь дэгийн асуудал задгай байгаагаас төрийн гол механизм болсон хууль тогтоох үйл ажиллагаа доголдсоор ирлээ. Ялангуяа, УИХ-ын энэ удаагийн намрын чуулган эхэлснээс хойш байнгын хороодын болон нэгдсэн чуулганы ирц бүрдэхгүйгээс болж удаа дараа чухал асуудлууд хойшлогдож, хэд хэдэн удаа хуулиар заасан хугацаанаас хоцорсон шийдвэр гаргаж хууль зөрчлөө. МАХН-ын их хурал хэмээн мөн л хэд хоног парламентын үйл ажиллагаа завсардав. Сонин уншиж, өөр хоорондоо хууч хөөрсөн, нэг бол залхуу нь хүрч эвшээн суух эрхэм гишүүдийн дүр төрхөд олон нийт ч дэндүү дасч, парламент гэдэг ийм байдаг гэж үзэх болов. Чухамхүү УИХ-ын гишүүдийн ёс зүйгүй, мэдлэг боловсролгүй байдал нь олон нийтийн дунд парламентын нэр хүндийг унагааж байгаа юм.
Дэлхийн бусад орнуудад парламентын дэгийг нарийн зохицуулсан байдаг. Ихэнх улс орон дэгийн асуудлыг тусгай хууль батлалгүйгээр парламентын дотоод журмаар зохицуулдаг бөгөөд ингэхдээ дэгийн асуудал хариуцсан тусгай хороо ажиллуулдаг байна. Харин Грек, Испани зэрэг улсын парламентад дэгийн тухай хууль үйлчилдэг. Парламентын дэг гэдэгт чуулган болон байнгын хороодын хуралдааныг зохион байгуулах, ирц бүрдүүлэх, хуралдаанаар хууль болон парламентын бусад шийдвэрүүд, тодорхой асуудлыг хэлэлцэх, саналт хураалт явуулах, асуудал хэлэлцэх үеийн журам гэх мэт асуудлууд ордог юм. Монгол улсын хувьд парламентын хуралдааны дэгийн асуудлыг Үндсэн хууль, УИХ-ын тухай хууль, УИХ-ын дэгийн тухай хуулиудаар зохицуулсан байна.
Дээр дурьдсан хуулиудад Монгол улсын парламентад дэг сахиулах үүргийг УИХ-ын дарга болон дэд даргад хуваан оногдуулсан хэдий ч нэлээд зөрчилтэй байдаг. УИХ-ын тухай хуулийн 12.4.3-д УИХ-ын дэд дарга “Улсын Их Хурлын үйл ажиллагааны дэг, гишүүний ёс зүйн хэм хэмжээний хэрэгжилтэд хяналт тавих үүрэгтэй” гэж зааснаас үзвэл дэгийн асуудлыг бүхэлд нь дэд дарга хариуцах ёстой гэж ойлгогдож байна. Харин 11.1.3-д УИХ-н дарга “нам, эвслийн бүлэг, байнгын хороодын саналыг харгалзан чуулганаар хэлэлцэх асуудлын дараалал тогтоох; 11.1.17-д “хууль санаачлагчаас өргөн мэдүүлсэн хууль, Улсын Их Хурлын бусад шийдвэрийн төслийг байнгын хороодод харъяаллаар нь хуваарилах” нь УИХ-ын даргын бүрэн эрх гэж заасан байдаг. Энэ нь өмнөх заалтуудтай агуулгын хувьд давхардсан байна. Өөрөөр хэлбэл УИХ-ын дэд дарга дэгийг хариуцна гэсэн мөртлөө дэгд хамаарах зарим асуудлыг нь УИХ-ын даргад давхар ногдуулсан байх юм. Мөн УИХ-ын тухай хуулийн 24.3.2-д “Ёс зүйн дэд хороо нь гишүүний ёс зүй, хөрөнгө, орлогын мэдүүлэг, чуулганы хуралдааны дэгийг сахиулах асуудлыг хариуцна” хэмээн заасан атлаа дэгийг хэрхэн сахиулах талаар мөн л нарийн заагаагүй орхисон байх жишээтэй.
Энэ мэт бүрхэг заалтууд УИХ-ын дэгийн тухай хуульд ч нэлээдгүй байна. Уг хуулийн 10.1.2-д “хуралдаан даргалагч хуралдааныг товлосон цагт эхлүүлж дэгийн дагуу зохион байгуулж, зөрчигдвөл таслан зогсооно” гэсэн заалт байна. Тэгвэл цагтаа хуралдаанд ирээгүй гишүүнийг яах вэ, ямар шийтгэл оноох вэ? Дэг зөрчигдөхөд яаж таслан зогсоох вэ? Хуулинд энэ талаар заалт алга. Тиймээс энэ намрын чуулганых шиг цагтаа ирсэн арваадхан гишүүнтэйгээ бухимдан суух спикер, зугаалан одсон гишүүд рүү дэмий л утас цохин, туслахуудыг нааш цааш гүйлгэн дуудуулахаас өөр зүйл хийж чадахгүй байх явдал цаашид ч хэвээр үлдэх бололтой. Харин улс орнуудын парламентын дэгийн тухай хууль, журмуудад гишүүн хуралдаанаас хоцорвол хэрхэн хариуцлага тооцох тухай заалт байдаггүй. Энэ нь парламентын гишүүн чуулганы хуралдаанд хоцорч ирнэ гэсэн үзэгдэл ерөөс байхгүйтэй холбоотой. Манай УИХ-ын гишүүдийн ухамсар сайжирч хуралдаа цагтаа ирдэг болно гэж хүлээн суухын оронд хуулиндаа хариуцлагын заалт оруулж байж л төрийн ажлыг цалгардуулахгүй явуулах болно. Уг нь УИХ-д дэгийн тухай хууль гэж байсан юм. 1997 онд буюу “Ардчилсан холбоо” эвсэл эрх барьж байх үедээ “УИХ-ын дэгийн тухай хууль”-ийг батлан гаргаж мөрдөж байсан билээ. Гэвч 2001 онд МАХН үнэмлэхүй олонх байх үедээ “УИХ-ын тухай хууль”-ийг шинэчлэн найруулж батлахдаа “УИХ-ын хуралдааны дэгийг УИХ-ын тогтоолоор батална” хэмээн зааж дэгийн тухай хуулийг хүчингүй болгосон юм. Тийм учраас өнөөдөр УИХ-ын чуулган, хуралдааны явцад аливаа маргаан гарах, гишүүн хурал удаа дараа таслах зэрэг нь хууль зөрчсөн үйлдэл биш болон хувирч ямар ч шийтгэлгүй өнгөрч байна. Жирийн ажилчин, албан хаагчид ажил тасалбал Хөдөлмөрийн хууль болон байгууллагын дотоод журмуудаар цалин хасуулах, сануулга авах гэх мэт сахилгын болон ажлаас халах гэх мэт захиргааны шийтгэл хүлээдэг. Харин “Монгол маягийн парламентад” ийм юм байдаггүй. Аливаа хууль бол нийгмийн тодорхой харилцааг зохицуулдаг, ингэхдээ уг зохицуулсан хэм хэмжээг зөрчсөн тохиолдолд оноох хариуцлага буюу санкцийг агуулж байх ёстой. Өөрөөр хэлбэл, санкцгүй бол хууль биш гэсэн үг. Тэгвэл энэ шалгуураар өнөөгийн УИХ-ын дэгийн тухай хуулийг “хууль” гэж үзэх боломжгүй юм. УИХ-ын дэгийн тухай хуулийн 4.1-д “Чуулганы үеэр нэгдсэн хуралдааныг долоо хоногийн Пүрэв, Баасан гаригт өглөө 10 цагаас, үдээс хойш 15 цагаас эхэлнэ” гэсэн заалт байна. Харин хуралдаанд хожимдсон бол ямар хариуцлага хүлээлгэх тухай ямар ч зүйл алга. Мөн 4.8-д “Гишүүн өвчтэй байсан буюу өвчтэй хүн асарсан, гадаад дотоод томилолтоор явсан, түүнчлэн хурал семинарт зайлшгүй оролцох шаардлагатай байсан бол хүндэтгэх шалтгаантай гэж үзэх бөгөөд эдгээр шалтгаан байхгүй бол хуралдаан тасалсанд тооцно” гэчихээд хэрэв хурал тасалбал ямар шийтгэл оноох тухай заалтыг санаатай юмуу, санамсаргүйгээр орхигдуулсан байх юм. УИХ-ын гишүүд өөрсдийн эрх ямба, эдлэх хангамжаа хуулиндаа нарийн тодорхой зааж өгч, хууль, шүүхээс дээгүүр эрхтэй Халдашгүй байдлын дэд хороог хүртэл байгуулж хамгаалалт хийдэг атлаа хариуцлага үүрэх болохоор ийнхүү зориудаар онгорхой үлдээсэн бололтой.
Дэлхийн улс орнуудын парламентад дэг зөрчсөн гишүүнд тооцох хариуцлагыг нарийн тодорхой томъёолсон байдаг. Тухайлбал, Герман, Их Британи, Франц зэрэг ихэнх улсуудад хуралдааны үед бусдыг үг хэлээр доромжлох, спикерээс олгогдсон үг хэлэх хугацааг хэтрүүлэх гэх мэтээр дэг зөрчвөл сануулга өгөх, үг хэлэх эрхийг нь хасах, танхимаас гаргах, ноцтой зөрчилд 5-30 хүртэл хоногоор парламентын чуулганд оролцох эрхийг нь хасах арга хэмжээ авдаг юм. Ингэхдээ Грект дэгийг ноцтой зөрчсөн гишүүнийг буруутгах тухай тогтоолыг нийслэлийн гурав, тухайн гишүүний сонгогдсон тойргийн хоёр сонинд нийтэлж олон нийтэд танилцуулдаг нь өвөрмөц бөгөөд үр дүнтэй шийтгэл гэж тооцогддог байна. Мөн Испанид дэг зөрчсөн гишүүдэд мөнгөн торгууль ногдуулдаг юм. Харин манай УИХ-ын дэгийн тухай хуулийн 8.1.3-д “хуралдаан даргалагч зөвшөөрөл өгөөгүй байхад үг хэлэх буюу асуулт тавих, энэхүү эрхээ эдлэхдээ бүдүүлэг үг хэллэг хэрэглэх, бусдыг доромжлох, нэр төрийг нь басамжлах, яриаг нь таслах, өмнөөс нь үг хэлэх, өөрийн саналыг дэмжүүлэх буюу бусдын саналыг үгүйсгэх зорилгоор шахалт үзүүлэх, хүч хэрэглэх зэрэг гишүүний ёс зүйд үл нийцэх үйлдэл гаргахгүй байх” гэснээр л хязгаарлагдаж үүнийг зөрчвөл ямар хариуцлага хүлээлгэхийг мөн орхигдуулсан байна.
Үндэсний соёл, уламжлалаас хамаарч зарим улс орны парламентын дэгд өвөрмөц журмууд байдаг. Тухайлбал, Японы парламентад гишүүд зөвхөн хууль тогтоох үйл ажиллагаанд л анхаарлаа хандуулах ёстой гэж үзэн хуралдааны үеэр тараасан материалаас өөр зүйлс буюу ном, сонин унших, тамхи татахыг хориглосон байдаг. Мөн гадуур хувцас, малгай, шүхэр гэх мэтийг авч орохыг хориглодог юм.
Парламентын гишүүний хуралдаанд үг хэлэх, хэлэлцүүлэгт оролцох журмыг их нарийн тодорхойлсон орнууд бий. Франц, Ирланд зэрэг улсад гишүүн үг хэлэхдээ заавал амаар илтгэх үүрэгтэй бөгөөд бичсэн зүйлээ уншихыг хориглодог. Германы Бундестагт гишүүд зөвхөн спикерээс зөвшөөрөл авсан тохиолдолд л бичсэн зүйлээ уншиж болдог байна.
Парламентын дэгийн дараагийн нэг асуудал нь чуулганы хуралдааны үргэлжлэх хугацаа юм. Дэлхийн жишгээс харахад парламент хууль тогтоох үйл ажиллагаа тасралтгүй байх ёстой гэсэн зарчмаар ихээхэн ачаалалтай ажилладаг юм. Улсуудын парламентын чуулганы үргэлжлэх хугацааг ихэвчлэн хуулиар тогтоодог ч тухайн чуулган бүрийн үргэлжлэх хугацаа өөр өөр байж болдог юм. АНУ, Их Британи, Франц зэрэг ихэнх улсуудын парламент жилд дунджаар 150 удаа хуралддаг нь ойролцоогоор 7-8 сар ажилладаг гэсэн үг. Харин Итали, Люксембург, Нидерландын парламентууд завсарлагагүй бүтэн жилийн турш чуулдаг. Герман, Японы парламентууд жилд дунджаар 180 хоног хуралддагаараа хамгийн өндөр ачаалалтай гэж тооцогддог байна Харин Монгол улсын парламент ачааллаа багасгах хандлагыг илүүд үзэж байна. Үндсэн хуулинд 2000 онд оруулсан долоон өөрчлөлтөөс судлаачдын хамгийн их шүүмжилдэг заалт нь УИХ-ын чуулганы жилд хуралдах хугацааг богиносгосон явдал юм. Үндсэн хуулийн 27.2-д зааснаар УИХ-ын ээлжит чуулган хагас жил тутам 75-аас доошгүй ажлын өдөр чуулдаг байсныг 50 болгож багасгасан нь яах аргагүй ухралт болсон юм. Үүнийг Б.Чимэд гуай УИХ “ачаагаа хөнгөлсөн” үйлдэл гэж үзсэн байдаг.
Парламентын дэгд холбогдох нэгэн чухал асуудал нь гишүүдийн ирц юм. Дэлхийн улс орнуудын парламентын ирц гол төлөв нийт гишүүдийн 50-иас дээш хувь нь буюу олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд тооцогддог. Монгол улсын Үндсэн хуулийн 27.6-д гишүүдийн дийлэнх олонх буюу 2/3 нь хүрэлцэн ирснээр чуулган хүчин төгөлдөр болдог байсныг 2000 онд өөрчилж чуулганы болон Байнгын хорооны гишүүдийн олонх нь ирснээр нь ирц бүрддэг болгосон юм. Уг нь энэ өөрчлөлт дэлхийн улсуудын ерөнхий жишигт нийцэж буй хэдий ч ажилдаа хойрго, хувийн ашиг сонирхлыг илүүд тавьдаг гишүүдээс бүрддэг өнөөгийн УИХ-д тохирохгүй байгааг бид өдөр тутам харах боллоо.
Ийнхүү дэлхийн улсуудын парламенттай харьцуулан үзэхэд Монголын парламентын үйл ажиллагааны эрх зүйн зохицуулалтад учир дутагдалтай зүйлс олон байгаа бөгөөд гишүүд дэг зөрчсөнөөр ямар нэг хариуцлага хүлээдэггүй тул дэггүй парламент гэж үзэж болохоор байна.
