А.Болормаа
/Төрийн удирдлагын магистр, багш/
Шинэ толь №62, 2008
Сонсохыг хүсвэл – АУДИОБҮҮК
Миний бие энэхүү нийтлэлд Монгол улсын төрийн албанд шинэтгэл хийх болсон шалтгаан, түүний үе шат, үе шат бүрт тодорхойлсон бодлогын асуудлын талаар авч үзсэн бөгөөд харин бодлогын хэрэгжилт, үр дүн, анхаарах асуудлын талаар дараагийн удаа судалж үзэх болно.
Төрийн албанд шинэтгэл хийх болсон шалтгаан:
Шинэтгэл хийхэд нөлөөлсөн гадаад хүчин зүйлс:
1990-ээд оны үед социалист системийн гэгдэж байсан улс орнууд задран гүн хямралд орсон. Дан ганц улсын өмчид тулгуурласан төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засаг үр ашиггүй нь мэдрэгдэж, улс төрийн хүрээнд нэг намын ноёрхол тогтсоноос тухайн үед капиталист гэгдэж байсан орнуудаас хөгжлийн хувьд хоцорч, асар их ялгаатай болсон билээ. Энэхүү хямралаас гаргах гэж хуучнаар ЗХУ-д М.С.Горбачёвын хийсэн өөрчлөн байгуулалт нь социализмыг аврах бус, түүний хямралыг улам дэлгэн харуулсан нь нийгмийн харилцааг үндсээр нь өөрчлөх хэрэгтэйг харуулсан. Ингээд социалист гэгдэж байсан улс орнууд зах зээлийн эдийн засагтай, олон намын тогтолцоо бүхий ардчилсан нийгмийг хөгжүүлэхээр сонгон авсан.
Өнөөдөр дэлхийн өндөр хөгжилтэй орнуудын нөлөөгөөр улс орнууд ‘хоорондын зах зээлийн эдийн засгийн харилцаа маш хурдан хөгжиж байна. Үүний шууд нөлөө болон улс орнууд хоорондын хөрөнгө оруулалт, худалдаа, хамтын ажиллагаа улам бүр гүнзгийрч дэлхийн эдийн засаг бүхэлдээ глобальчлагдаж байна. Эдийн засаг, нийгмийн амьдралд гарч байгаа энэхүү хурдацтай өөрчлөлтийг дагаад эдийн засгийн амьдралд төрийн гүйцэтгэх үүрэг ихээхэн өөрчлөгдөж байна.
Төрийн үүрэг шинэчлэгдэхийн хэрээр төрийн байгууллагад удирдлага, санхүүжилтийн шинэ тогтолцоо бүрдүүлэн, төрийн албаны өөрчлөлт, шинэчлэлтийг жинхэнэ утгаар нь хэрэгжүүлэх шаардлага зайлшгүй гарч байна.
Шинэтгэл хийхэд нөлөөлсөн дотоод хүчин зүйлс:
Монгол улс 1990 онд улс төрийн тоталитар дэглэмийг халж, төвлөрсөн төлөвлөгөөт эдийн засгаас татгалзан, хүний эрхийг дээдэлсэн, ардчилсан дэглэмтэй, зах зээлийн эдийн засаггай эрх зүйт төрийг цогцлоон хөгжүүлэхээр сонгон авсан билээ. Энэ нь төрийн албаны тогтолцоог эрс шинэтгэх гол шалтгаан, урьдач нөхцөл болсон. Учир нь төрийн удирдлагын бүх шатны зохион байгуулалт, үйл ажиллагаа нь улс орны эдийн засаг, нийгэм, улс төрийн амьдралын бүхий л хүрээг хамарсан өөрчлөлт шинэчлэлттэй уялдан шинэчлэгдэх шаардлага зүй ёсоор тавигдсан.
Мөн аливаа улс орны бүхий л хүрээг хамарсан өөрчлөн шинэчлэлтийн үед тулгамдсан, бэрхшээлтэй олон асуудлыг шийдвэрлэхэд сайн зохион байгуулагдсан төрийн алба чухал үүрэг гүйцэтгэдэг болохыг дэлхийн өндөр хөгжилтэй орнуудын туршлага харуулж байлаа.
Монгол улсын төрийн захиргаа, төрийн албаны шинэтгэл хийх зайлшгүй хэрэгцээ нь төрийн албаны үйл ажиллагаанд нөлөөлж байгаа шилжилтийн үеийн үйл явцын асуудал, макро эдийн засаг, нийгмийн, төсөв санхүүгийн, удирдлагын чадавхийн асуудалтай холбогдсон дор дурьдсан 4 хүчин зүйл буюу “шаардлагын дөрвөн цэг”-ээс урган гарч байна.
Схем 1. Төрийн захиргаа, төрийн албанд шинэтгэл хийх болсон шалтгаан[1]
Төрийн албаны шинэтгэлийн үе шат:
Монгол улсын төрийн албаны шинэтгэлийн бодлого нь нэг талаас үр ашигтай ажиллаж чадах орчин үеийн төрийн албыг бүрдүүлэн бий болгох үйл явцыг ухаалгаар удирдан чиглүүлэх, нөгөө талаас төрийн албатай холбогдсон тулгамдсан асуудлыг дэс дараатай шийдвэрлэхэд чиглэгдэж байлаа.
Монгол улсад 1990 оноос эхэлж өнөөдрийг хүртэл үргэлжилж байгаа төрийн албаны шинэтгэлийн үйл явц нь 3 үе шатыг дамжин хэрэгжиж байна.
- 1990-1993 он – Улс орны эдийн засаг, нийгэм, улс төрийн бүх хүрээг хамарсан өөрчлөлт шинэчлэлтийн агуулгад нийцсэн төрийн бодлого, зорилт, чиг үүргийг тодорхойлох үүрэг бүхий төрийн байгууллын шинэ тогтолцоог бүрдүүлэх үе шат
- 1993-2000 он – Төрийн бодлого, зорилт, чиг үүргийг хэрэгжүүлэх ажлыг мэргэшлийн өндөр түвшинд гүйцэтгэх чадвартай төрийн захиргааны албыг төлөвшүүлэх үе шат
- 2000 оноос одоог хүртэл – Засаглалын институциудын чадавхи, үйл ажиллагааных нь үр ашиг, үр нөлөөг дээшлүүлэх үе шат
Төрийн албаны шинэтгэлийн үе шатуудад авч хэрэгжүүлсэн гол арга хэмжээнүүдээс дурьдвал:
1-р үе шатанд:
Олон намын тогтолцоо бодит зүйл болсон. Улс орны эдийн засгийг зах зээлийн эдийн засгийн харилцаанд шилжүүлэх, нийгэм төвтэй нийгмийн байгууламжаас хүн төвтэй нийгмийн байгууламжид шилжих шилжилтийг бодит зүйл болгосон.
Монгол улсын шинэ Үндсэн хууль батлагдаж, түүнд нийцүүлэн баталсан холбогдох хуулиудын дагуу Монгол улсын төрийн байгууллын шинэ институциудын тогтолцоо бүрдэж, үйл ажиллагаагаа явуулж эхэлсэн.
2-р үе шатанд:
Монгол улсын түүхэд анх удаа Төрийн албаны тухай хууль батлагдаж, төрийн албаны шинэтгэл хийх эрх зүйн орчинг бүрдүүлж өгсөн. Улмаар Төрийн албаны тухай хуульд нийцүүлэн төрийн албан хаагчдын ажиллах нөхцөл баталгаа, сургалт хөгжил, цалин хөлс, ажлын үр дүнг үнэлж дүгнэх, хариуцлага ногдуулах, шагнаж урамшуулах зэрэг үйл ажиллагааг нь зохицуулсан холбогдох дүрэм, журмыг баталж мөрдүүлсэн.
Төрийн албаны тухай хуульд зааснаартөрийн албаны стандартын удирдлагыг хэрэгжүүлэх, төрийн албыг үр дүнтэй удирдах, төрийн байгууллага, албан хаагчийн үр ашигтай ажиллах үйл ажиллагааны хэм хэмжээг тодорхойлох чиг үүрэг бүхий Төрийн захиргааны албаны зөвлөл /2002 онд батлагдсан Төрийн албаны тухай шинэчилсэн хуулиар Төрийн албаны зөвлөл гэх болсон/ байгуулагдан үйл ажиллагаагаа эхэлсэн. Энэхүү байгууллага нь хараат бус, бие даасан байгууллага байхаар хуульд заажээ.
Төрийн албаны шинэтгэлийн 2-р үе шатанд НҮБХХ, хандивлагч орнуудын тусламжтайгаар Засгийн газраас “Удирдлагын хөгжлийн хөтөлбөр” хэрэгжүүлсэн байна. Энэхүү хөтөлбөрийн хүрээнд УИХ-ын 1996 оны 38-р тогтоолоор төрийн захиргааны албаны шинэтгэлийн 2-р үе шатны бодлогын гол баримт бичгийн нэг болох “Төрөөс Засгийн газрын үйл ажиллагааны чиглэл, бүтцийн өөрчлөлт шинэчлэлтийн талаар баримтлах бодлого” батлагдсан. Энэ баримт бичгийн гол зорилго нь Засгийн газрын үйл ажиллагааны чиглэлийг шинэчлэн тодорхойлж, дахин инженерчлэлийн аргаар бүтцийн ерөнхий тогтолцоог боловсронгуй болгох, ардчилсан нийгэм дэх зах’ зээлийн эдийн засгийн харилцааны шаардлагад тохирсон удирдлагын арга барилыг нэвтрүүлж, Засгийн газрын тэргүүлэн манлайлах үүргийг дээшлүүлэх замаар төрийн байгууллагын төсөвт зардлыг бууруулах, үйл ажиллагааных нь үр дүнг дээшлүүлэхэд чиглэж байлаа.
Дээрх бодлогын баримт бичигт тодорхойлсон төрийн захиргааны төв байгууллагын бүтцийн өөрчлөлтийн үзэл баримтлалыг хүлээн зөвшөөрснөөр түүнийг хэрэгжүүлэх зорилгоор Монгол улсын Засгийн газрын тухай хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан. Энэ өөрчлөлтийн гол агуулга нь төрийн захиргааны төв байгууллагыг яам, агентлаг гэсэн бүтэцтэй байхаар тогтоосон бөгөөд эдгээрийн чиг үүрэг өмнөх үеийнхээс зарчмын ялгаатай.
Хуучин тогтолцооны үед яамд нь салбарын бодлого.төлөвлөгөөний төслийг боловсруулах, хэрэгжүүлэх, салбарынхаа бүх үйл ажиллагэа, улсын үйлдвэр, аж ахуйн газар, байгууллагыг шууд удирдаж, хянадаг байсан. Төрийн захиргааны төв байгууллагад салбар хоорондын удирдлагыыг хэрэгжуүлэгч улсын хороод болон тусгай газрууд багтаж байв.
1992 онд батлагдсан шинэ Үндсэн хууль, Засгийн газрын тухай хуулиар яам, тусгай газар, дэд бттцэд ордог газар гэсэн ойлголтоор өөрчлөгдсөн. Тухайн үеийн яам эрхэлсэн хүрээ, салбарыг хөгжүүлэх асуудлаар бодлого боловсруулж, хэрэгжүүлэх чиг үүрэгтэй байсан.
1996 онд хийсэн өөрчлөлтийн дагуу төрийн захиргааны төв байгууллагын бүтцэд ерөнхий чиг үүргийн болон чиглэлийн яамд, тохируулагч ба хэрэгжүүлэгч агентлаг ажиллахаар тогтоосон юм.
Өнөөдрийн байдлаар Засгийн газрын бүтцэд ерөнхий чиг үүргийн яам 3 /Хууль зүй, дотоод хэргийн яам, Гадаад хэргийн яам, Сангийн яам/, чиглэлийн яам 10’/Байгаль орчны яам, Барилга, хот байгуулалтын яам, Боловсрол, соёл, шинжлэх ухааны яам, Зам тээвэр, аялал жуулчлалын яам, Нийгмийн хамгаалал, хөдөлмөрийн яам, Түлш, эрчим хүчний яам, Үйлдвэр, худалдааны яам, Хүнс, хөдөө аж ахуйн яам, Эрүүл мэндийн яам/ ажиллаж байна. ./
Төрийн захиргааны байгууллагын тогтолцоо, бүтцийн ерөнхий бүдүүвчийг батлах тухай УИХ-ын 2004 оны 14-р тогтоолоор батлагдсан /2005, 2006, 2007 онуудад уг тогтоолын хавсралтад нэмэлт өөрчлөлтүүд орсон байна/ бодлогыг хэрэгжүүлэх чиг үүрэг бүхий 20 хэрэгжүүлэгч агентлаг, хууль тогтоомж, стандартыг албадан сахиулах чиг үүрэг бүхий 11 тохируулагч агентлаг үйл ажиллагаа явуулж төрийн тодорхой зорилт, чиг үүргийг хэрэгжүүлж байна.
Төрийн албаны шинэтгэлийн энэ үе шатанд төрийн зорилт, чиг үүргийг хэрэгжүүлэгч байгууллагуудын тогтолцоо, чиг үүргийг шинэчлэн баталсан. /хүснэгт 1/
Хүснэгт 1
Төрийн зорилт, чиг үүргийн ерөнхий хуваарь, түүнийг хэрэгжүүлэх байгууллагын тогтолцоо
Энэ үе шатанд төрийн захиргаа, төрийн албаны шинэтгэлийг түргэтгэх, улмаар үйл ажиллагааных нь үр ашиг, үр нөлөө, иргэдэд үзүүлэх төрийн үйлчилгээний чанар, хүртээмжийг дээшлүүлэхэд анхаарлаа төвлөрүүлж байна.
Ардчилсан төрийн шинжийг илэрхийлэх шалгуур үзүүлэлт болох хууль дээдлэх, ил тод, нээлттэй байх, оролцоог хангах, мэдээллийн нээлттэй байдал, хүртээмж, хариуцлага хүлээх чадвар зэргийг хангасан засаглалыг төлөвшүүлэх нь төрийн албаны шинэтгэлийн гол зорилго болон тавигдаж байгаа юм.
3-р үешатны тэргүүлэх чиглэл:
- Засаглалын болон институцийн чадавхийг бэхжүүлэх
- Улсын салбарын үр ашиг болон бүтээмжийг дээшлүүлэх
- Төрийн үйлчилгээний үр нөлөө болон чанар, хүртээмжийг нэмэгдүүлэх явдал юм гэжээ.
Төрийн албаны шинэтгэлийн 3-р үе шатанд дараахь хууль тогтоомжууд батлагдан мөрдөгдөж байна. Үүнд:
- Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хууль /2002 он/
- Төрийн албаны тухай хууль /шинэчилсэн найруулга, 2002 он/
- Яамны эрх зүйн байдлын тухай хууль /2002 он/
- Агентлагийн эрх зүйн байдлын тухай хууль /2002 он/
- Хүний аюулгүй байдлыг хангах сайн засаглал хөтөлбөр /2000 он/
- “Төрийн албаны шинэтгэлийн дунд хугацааны стратеги”-ийн баримт бичиг /2004 он/ г.м.
Сүүлийн 20 гаруй жилийн хугацаанд шилжилтийн төдийгүй зах зээлийн өндөр хөгжилтэй орнууд өрийн хэмжээгээ багасгах, ард түмнийхээ нуруунаас татварын дарамтыг хөнгөлөх, төсөв, санхүүгийнзөвбодлого.төрийн албаны ил тод, үр дүнтэй.шуурхай, хариуцлагатай тогтолцоог бий болгох арга замыг эрэлхийлэн хэрэгжүүлж байна. Үүний дүнд “төрийн шинэ менежмент” /new public managment/-ийн үзэл баримтлал, агентийн онол зэргийг үндэслэл болгосон удирдлага, санхүүжилтийн тогтолцооны шинэ зарчим бий болоод байгаа.
Энэхүү шинэ тогтолцоог нэвтрүүлэхийн тулд дараахь зорилтууд тавигдсан:
- төр хариуцах ёстой чухал үүргүүдийг жинхэнэ ёсоор хариуцаж, заримыг нь бусдад хариуцах боломж олгох;
- үүргээ хамгийн үр дүнтэй биелүүлдэг удирдлага, санхүүжилтийн тогтолцоо, урамшил, хариуцлагын механизм бүрдүүлэх.
Монгол улсын хувьд удирдлага, санхүүжилтийн шинэ тогтолцоог нэвтрүүлэх зорилгоор Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хууль баталсан юм. Уг хуулийн зорилго нь төсвийн сахилгыг хангах шинэ механизм нэвтрүүлэх, хариуцлага хүлээх, санхүү, төсвийн удирдлагыг сайжруулахад чиглэсэн, гарц /бүтээгдэхүүн/-д суурилсан гэрээний шинэ тогтолцоо нэвтрүүлэхэд чиглэгдсэн. Хуулийг хэрэгжүүлэх явцад энэхүү хуулийг улам боловсронгуй болгох шаардлагатай нь харагдаж байна.
“Төрийн албаны шинэтгэлийн дунд хугацааны стратеги”-ийн баримт бичиг нь төрийн албаны шинэтгэлийн 3-р үе шатны бодлого тодорхойлсон гол баримт б\ичиг юм.
Энэхүү баримт бичигт тодорхойлсноор:
Төрийн албаны шинэтгэлийн эрхэм зорилго:
Иргэдэд ойр, тэдний хэрэгцээг хангахад чиглэсэн, өөрчлөгдөж буй орчинд уян хатан зохицож чаддаг бөгөөд идэвхитэй, санаачлагатай, манлайлагч менежер бүхий цомхон, чадварлаг, эцсийн үр дүнг эрхэмлэн дээдэлсэн төрийн албыг төлөвшүүлэхэд оршино.
Төрийн албаны шинэтгэлийн эрхэмлэн дээдлэх зүйлс:
- Төрийн үйлчилгээг үр нөлөөтэй хүргэх;
- Ажлын гүйцэтгэл, үр дүнг эрхэмлэн дээдлэх;
- Үр ашигтай бөгөөд хүртэхэд хялбар байх.
Төрийн албаны шинэтгэлийн зарчим:
- олон нийтэд үйлчлэх;
- төрийн алба мэргэшсэн, тогтвортой байх;
- хүнийг тохирсон ажилд томилох;
- адил тэгш боломжтой байх;
- менежерт удирдах бололцоог нь олгох;
сэлүүрдэх бус, залж чиглүүлэх;
- стратегиас ургасан бүтэцтэй байх;
- орцыг бус, гарц, үр дагаврыг чухалчлах;
- төрийн алба байнга суралцагч хамт олон байх;
- эрх мэдлийг хүлээх хариуцлагатай нь хамт олгох;
- гүйцэтгэлд суурилсан урамшуулал олгох;
- хэмнэлттэй, хэмжээтэй байх.
Дүгнэлт
Төрийн албаны шинэтгэлийг Монгол улсад хэрэгжүүлэх талаар хууль эрх зүйн орчин бүрдсэн байна гэж үзэж болохоор байна. Харин төрийн захиргаа, төрийн албаны шинэтгэлийг гүнзгийрүүлж, төрийн албан хаагчдын мэдлэг чадвар, төрийн үйлчилгээний чанар, хүртээмжийг дээшлүүлэх, төрийн байгууллагын үйл ажиллагааны ил тод, нээлттэй байдлыг хангах зэрэг шинэтгэлийн зарчим, бодлогыг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагаа чухал болоод байна.
Сүүлийн жилүүдэд төрийн албаны өөрчлөлт шинэчлэлтийн талаар нилээд ярьж, бичиж, сургалт семинар зохион байгуулж, тодорхой арга хэмжээ авч байгаа хэдий ч төрийн байгууллагаас үзүүлж байгаа үйлчилгээ, төрөөс иргэдийн өмнө хариуцлага хүлээх, тайлагнах чадвар, төрийн албан хаагчдын ёс зүйн хэм хэмжээ сахих, хууль дээдлэх зэрэг нь хангалтгүй байгааг олон судалгааны дүнгээс харж болно[2]. Иймд чадавхи сайтай, чадварлаг, цомхон, хэрэглэгчдээ дээдэлсэн төрийн албыг бүрдүүлэх зорилтоо хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааг хэрэгжүүлж, иргэддээ ойр, ил тод, нээлттэй, тасралтгүй суралцагч байгууллага болохын төлөө төрийн байгууллага, төрийн албан хаагчид ажиллах шаардлагатай байна.
[1] Төрөөс Засгийн газрын үйл ажиллагааны чиглэл, бүтцийн өөрчлөлт шинэчлэлтийн талаар баримтлах бодлого. УИХ-ын 1996 оны 38-р тогтоолын хавсралт
[2]1.Орон нутгийн улс төрийн улс төрийн ёс зүйн асуудал. Судалгааны тайлан. УБ., 2001-2004 он
-Зүүн Азийн Барометр Ардчиллын хөгжлийн харьцуулсан судалгаа. УБ., 2005 он
-Ардчилсан засаглалын шалгуур үзүүлэлт: Монгол дахь засаглалын
өв байдал, үнэлгээ. УБ., 2006 он
Төрийн байгууллагын мэдээллийн нээлттэй, ил тод байдал.
тайлан. УБ., 2008 он Г.М. Судалгаанаас үзэж болно.
