Засаглалын үнэлгээ, үзүүлэлтийн төрөл

П. Доржсүрэн

Шинэ толь №69, 2010

Түлхүүр үг: Засаглалын шалгуур, Тоон ба чанар, Хүний эрхийн хэрэгжилт, Засаглалын үзүүлэлт, Үнэлгээний аргачлал

Сүүлийн жилүүдэд, ялангуяа өнгөрсөн 10-аад жилийн хугацаанд судалгааны байгууллагууд төдийгүй, хандивлагч орнууд, хөгжлийн төлөө түншлэгч байгууллагууд засаглалын үнэлгээг ихэд чухалчлан үзэх болов. Энэ нь аливаа улс орон дахь засаталын төлөв байдлыг сайжруулах нь хөгжлийн томоохон зорилго, зорилтыг шийдвэрлэхэд, тухайлбал ядуурлыг бууруулах, хүний хөгжлийг хангахад эн тэргүүний ач холбогдолтой болохыг олон улсад өргөнөөр хүлээн зөвшөөрсөний үр дүн, илрэл юм. Засаглалын үнэлгээ бол засаглалын төлөв байдалд гарч буй ахиц дэвшил, мөн засаглалын доголдолыг оношлох арга хэрэгсэл мөн. Иймээс ч засгийн газар, хандивагч байгууллага, орнууд түүнчлэн иргэний нийгмийн байгууллагууд засаглалын үнэлгээний аргачлал боловсруулах, үнэлгээ хийх үйл ажиллагааг тал бүрээр дэмжин санхүүжүүлж байна. Хөгжлийн асуудлыг судалдаг эрдэм шинжилгээний байгууллага, судлаачид, олон улсын хөрөнгө оруулагчид, хөгжлийн албан ёсны тусламж үзүүлдэг байгууллагуудын зүгээс засаглалын үзүүлэлт, индекс боловсруулж, тэдгээрийг засаглалын үнэлгээнд хэрэглэх явдал ихээхэн өргөжин тэлэв. Засаглалын багц үзүүлэлтээр улс орнуудыг байр эзлүүлэн дүгнэдэг глобал индексийг оролцуулаад тухайн улс оронд гарч буй засаглалын өөрчлөлтийг судлах зориулалт бүхий аргыг багтаасан олон төрлийн аргачлал бий болоод байна.

Засаглалын үнэлгээг янз бүрийн сэдэл, зорилгоор хийдэг. Эдүгээ хийгдэж буй ихэнх үнэлгээний зорилго нь хөгжиж буй орнуудад үзүүлэх тусламжийн үр нөлөөг дээшлүүлэх, мөн үнэлгээний дүнг тусламж үзүүлэх урьдчилсан нөхцөл болгон ашиглахад чиглэж байна. Үүний зэрэгцээ үндэсний болон олон улсын байгууллагууд дээрхээс өөр зорилгоор засаглалын үнэлгээг хийж эхэлжээ. НҮБ- ын Африкийн эдийн засгийн комисс (UNECA), Ардчилал болон сонгуульд дэмжлэг үзүүлэх олон улсын хүрээлэн (IDEA) зэрэг олон улсын байгууллага, түүнчлэн Транспаренси Интернэшнл, Фрийдом Хаус болон бусад байгууллагууд засаглалын холбогдолтой асуудалд олон нийтийн анхаарлыг хандуулах, тухайн орны бодлого боловсруулагчдад мэдээлэх, засаглалын гүйцэтгэл, үр дүнгийн талаар яриа хэлэлцүүлэг өрнүүлэхэд иргэдийг татан оролцуулах зорилгоор засаглалын үнэлгээ хийж байна.

Засаглалын үнэлгээний төрөл. Засаглалын үнэлгээнүүдийг хэд хэдэн янзаар бүлэглэж болно. Эхний хувилбар бол үнэлгээ хийх санаачилгыг гаргасан субъектээр бүлэглэх. Энэ ангилалын зарчмыг Их Британийн Далайн чанад дахь хөгжлийн институт 2007 онд санал болгосон юм.

1. Судалгааны бие даасан байгууллагуудын санаачилсан үнэлгээ. Жишээлбэл, Ардчилал болон сонгуульд туслах олон улсын хүрээлэнгийн Ардчиллын үнэлгээ, Фрийдом Хаус-ын шкал, Бертелсманнын Сангийн Бертелсманнын хувиргах индекс, Их Британийн Далайн чанад дахь хөгжпийн институт болон Флоридагийн их сургуулийн Дэлхийн засаглалын үнэлгээ, Транспаренси Интернэшнлын Авлигын талаарх төсөөллийн индекс.
2. Олон талт хамтын ажиллагаанд оролцогч байгууллагуудын санаачилсан үнэлгээ. Тухайлбал, НҮБХХ-ийн Засаглалын үзүүлэлтүүд төсөл, Эдийн засгийн хамтын ажиллагаа, хөгжлийн байгууллага (ЭЗХАХБ)-ын Метагора төсөл, Дэлхийн банкны Дэлхий дахины засаглалын үзүүлэлтүүд, Европын холбооны Улс орны засаглалын хөрөг.
3. Хоёр талын хамтын ажиллагааны байгууллагуудаас санаачилсан үнэлгээнүүд. Жишээлбэл, АНУ-ын Хөгжлийн Агентлагийн Ардчилал, засаглалын үнэлгээ, Их Британы Олон улсын хөгжлийн газрын Улс орны засаглалын үнэлгээ, Данийн Засаглал, авлигын стратегийн үнэлгээ, Шведийн олон улсын хөгжил хамтын ажиллагааны агентлаг (SIDA)- ийн зөрчилдөөний шинжилгээ.

Үндэсний сонирхогч талууд оролцож буй эсэхээр нь засаглалын үнэлгээг гадаадын үнэлгээ, харилцан хийх үнэлгээ (peer review), улс орон өөрөө хийх үнэлгээ хэмээн ангилдаг.

1. Гадаадын үнэлгээ. Гадаадын үнэлгээ нь засаглалын үнэлгээний зонхилж буй төрөл юм. Гадаадын зарим үнэлгээ нь зөвхөн тухайн байгууллагын өмчлөлд байдаг. Цөөн тооны үнэлгээний аргачлалыг тухайлбал, АНУ-ын Олон улсын хөгжпийн агентлагаас боловсруулсан Ардчилал, засаглалын үнэлгээний аргыг бусад улс орон хэрэглэж болдог.
2. Харилцан хийх үнэлгээ. (Peer Review). Энэ нь нэг улсыг нөгөө улс нь үнэлдэг, сайн дурын хандлагад тулгуурласан үнэлгээ юм. Өөр орноор үнэлгээ хийлгэхээс өмнө өөрийн үнэлгээг хийнэ. Ийм үнэлгээний багт үнэлж буй хийгээд үнэлүүлж буй орны багууд болон бусад байгууллагууд оролцдогоороо онцлог. Үнэлгээ амжилттай болоход нөлөөлөх нэг гол хүчин зүйл бол оролцогч талуудын харилцан итгэлцэл, өөрт ногдсон үүргийг хариуцлагатай биелүүлэх явдал юм. Засаглалын энэ төрлийн үнэлгээний хүрээнд дараах гурван гол санаачилга хэрэгжиж байна. Үүнд:

• Африкийн харилцан үнэлгээний механизм (African Peer Review Mechanism). Энэ бол Африкийн хөгжпийн төлөө шинэ түншлэл (ЫЕРАБ)-ийн үйл явцын нэг хэсэг, Африкийн холбооны гишүүн 25 орны сайн дураар хүлээн зөвшөөрсөн өөрийн үнэлгээний арга хэрэгсэл юм. Африкийн харилцан үнэлгээний механизм нь ардчилал ба улс төрийн засаглал, эдийн засгийн засаглал, менежмент, компаний засаглал, нийгэм-эдийн засгийн хөгжил гэсэн дөрвөн.хүрээнд оролцогч улс орнуудын хамтын зорилгод хүрэх бодлого, түүнийг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааг тогтмол үнэлдэг байна.
• Эдийн Засгийн Хамтын Ажиллагаа, Хөгжлийн Байгууллагын үнэлгээ. ЭЗХАХБ-ын гишүүн 30 орны эдийн засаг, худалдаа, улс төр, нийгмийн хүрээг хамарсан бодлогын асуудлаар энэ төрлийн үнэлгээ хийж байна.
• Европын Холбоонд гишүүнээр элсэхтэй холбоотой үнэлгээ. Европын Холбоонд гишүүнээр элсэж буй аливаа улс орон Копенгагены 1993 оны шалгууруудыг хангасан байх учиртай. Эдгээр шалгуурт ардчилал болон хүний эрхийг хамгаалах явдлыг баталгаажуулах тогтвортой институци, зах зээлийн өрсөлдөөнт эдийн засаг, түүнчлэн улс төр, эдийн засаг, санхүү мөнгөний талаар холбооноос тогтоосон үүргийг биелүүлэх чадвар зэрэг багтдаг.

3. Улс орон өөрөө хийх үнэлгээ. Үндсэн зарчим нь улс үндэснийхээ засаглалын төлөв байдал, үйл явцыг өөрсдөө систөмтэйгээр үнэлэхэд оршино. Үнэлгээг улс орон өөрөө хийхийн давуу тал нь үнэлгээний явцад бий болсон мэдээлийн санг тухайн орны сонирхогч бүх талууд ашиглах боломжтой байдагт оршино.

Засаглалын үнэлгээг засаглалын өргөн хүрээтэй асуудлыг хамарсан иж бүрэн үнэлгээ, эсвэл тодорхой салбар, орон нутгийн түвшинд хийгдэх үнэлгээ хэмээн ангилж болно.

1. Засаглалын иж бүрэн буюу ерөнхий үнэлгээ хийхэд засаглалын олон талт (авлига, хүний эрх, сонгууль гэх мэт) хэмжигдэхүүнд анхаарал хандуулдаг.
2. Засаглалын үнэлгээний өөр нэгэн төрөл бол эрүүл мэнд, боловсрол, хөдөө аж ахуй гэх мэт тодорхой салбар дахь засаглалын үнэлгээ юм. Ийм үнэлгээг аль нэгэн салбараас эхлээдулмаараргазүйгньбусадсалбартхэрэглэхболомжтой. “Эхний шатны” үнэлгээ нь бусад салбарт засаглалын үнэлгээ хийхэд дэмжпэг болно. Янз бүрийн салбар дахь засаглалын төлөв байдлыг үнэлэхэд хэрэглэж болох арга хэрэгсэлийг бий болгон ашиглахыг хандивлагч орон, байгуулагууд төдийгүй засгийн газрууд ихэд сонирхож байна.
3. Орон нутгийн түвшин дэх засаглалын үнэлгээ бол үндэсний хэмжээний засаглалын үнэлгээний бүрэлдэхүүн хэсэг, задаргаа төдий бус, харьцангуй бие даасан үнэлгээ юм. Орон нутгийн засаглалын үнэлгээ төвлөрлийг сааруулах үйл явц, иргэдийн оролцоо, орон нутгийн бие даасан байдал, хариуцлага зэрэг тухайн нутаг оронд хамаарах онцлог асуудлаар чухал мэдээлэл өгдөг.

Үнэлгээний норматив үндэс. Засаглалыналивааүнэлгээтодорхой морматив хэм хэмжээг суурь үндэс болгосон байдаг. Жишээлбэл, “Орон нутгийн хөгжлийн төлөө сайн засаглал” үнэлгээнд дараах үнэт зүйлсийг баримталдаг:

1. Төлөөлөл
2. Оролцоо
3. Хариуцлагатай байдал
4. Ил тод байдал
5. Үр нөлөө
6. Аюулгүй байдал
7. Тэгш байдал

Үнэлгээний аргачлалыг боловсруулах хамгийн чухал үе шат бол үнэт зүйлс, зарчмуудыг тоон болон чанарын үзүүлэлт, санал асуулгын асуулт болгон хөрвүүлэх явдал мөн.

Засаглалын үнэлгээ хийхийн тулд ойлголт, үнэлгээний цар хүрээтэй холбоотой асуудлаас гадна арга зүй, техникийн шинжтэй асуудлуудыг авч үзэх нь чухал юм. Аливаа үзэгдэл, үйл явцыг хомжихийн тулд арга зүйн дараах ерөнхий схемийг ашигладаг.

Үзэгдэл, үйл явцыг хэмжих нь

Эндээс харахад засаглалын өөр хоорондоо ялгаатай тодорхойлолт нь засаглалыг өөр өөр хэмжүүрээр үнэлэхэд хүргэх нь тодорхой байна. Бодит амьдрал дээр засаглалын тухай ойлголт, ажлын тодорхойлолт, үнэлгээ хийх зорилго, засаглалын үзүүлэлт боловсруулах болон мэдээлэл цуглуулах арга зэргээс хамааран засаглалын үнэлгээний.өөр хборондоо ялгаатай хандлага, арга зүй, арга хэрэгсэл бий болжээ.

Индикатор буюу үзүүлэлт хэмээх нэр томъёо латины in буюу руу, dicare буюу гэрчлэх, харуулах гэсэн үгнээс үүсэлтэй бөгөөд эдүгээ хэмжүүр, заагуур, барометр, индекс, тэмдэг, тэмдэглэл, дохио, хөтөч, стандарт, жишиг, шалгуур, бенчмарк, шалгуур, баримжаа гэсэн утгыг илэрхийлдэг.

Өнөөдөр эдийн засаг, нийгэм, улс төр, байгаль орчин гэх мэт нийгмийн бүхий л салбарт гарч буй өөрчлөлтийг хэмжихийн тулд янз бүрийн үзүүлэлтийг хэрэглэж байна. Үзүүлэлт бол аливаа юмс үзэгдлийн төлөв байдал, түвшиний тухай нарийн тодорхой мэдээлэл өгдөг хэрэгсэл мөн. Засаглалын үзүүлэлт гэдэг нь тухайн орны засаглалын төлөв байдлыг хэмжих хэмжүүр юм. Данийн хүний эрхийн төлөө төвийн ахлах судлаач Ханс-Отто Сано үзүүлэлт бол “… бий болсон нөхцөл байдлыг тодорхойлох, өөрчлөлт, чиг хандлагыг тодорхой хугацаанд хэмжихэд ашигладаг тоон болон чанарын мэдээ юм. Үзүүлэлт бол чухал асуудлын дотоод чанарыг илэрхийлэх хэсэгхэн мэдээлэл өөрөөр хэлбэл, том зургийн нэгээхэн хэсгийг харах жижиг цонх” хэмээн тодорхойлжээ². Засаглалын үзүүлэлтийг сонгуулийн тогтолцоо, авлига, хүний эрх, төрийн үйлчилгээ, иргэний нийгэм, жендерийн тэгш байдал зэрэг засаглалын тодорхой хүрээ, элементийг хэмжихийн тулд илүү нарийвчилсан байдаг³.

Засаглалын үзүүлэлтийн ангилал. Засаглалын үзүүлэлтийг чухам юуг хэмжих гэж буйгаас нь хамааруулан янз бүрээр ангилдаг. Тухайлбал, НҮБХХ-ийн судалгаануудад сонгуульд оролцсон иргэдийн хувь, нийгэм-эдийн засгийн гүйцэтгэл, хүний эрхийн гэрээ конвенцид нэгдрн орсон байдал зэрэг объектив үзүүлэлтийг, түүнчлэн үзэл бодлоо чөлөөтэй илэрхийлэх эрх чолөөний түвшин, захиргааны хүрээн дэх авлигын талаарх тсөөлөл зэрэг асуудлаар явуулдаг олон нийтийн болон шинжээчдийн санаа бодлын судалгаанд үндэслэсэн субъектив үзүүлэлтийг хэрэглэж байна.

Үзүүлэлтийг мөн талуудын хүлээсэн үүрэг хариуцлагыг хэмжих “оролтын үзүүлэлт”, бодлого хэрэгжүүлэх үйл явцыг хэмжих “үйл явцын үзүүлэлт”, гарсан өөрчлөлт, үр дүнг хэмжих “үр дүнгийн үзүүлэлт” хэмээн ангилдаг. Хүний эрхийн хэрэгжилтийг хэмжих үзүүлэлтээр жишээ авъя. Оролтын үзүүлэлтэд олон улсын хүмий эрхийн гэрээ, конвенцид нэгдэн орох, үндэсний хууль югтоомжоор хүний эрхийг хамгаалах (хүний эрхийн de jure хлмгаалалт), төрийн үйлчилгээ үзүүлэхэд шаардлагатай нөөцийг хунаарилах зэрэг орно. Үйл явцын үзүүлэлт нь бодлого хэрхэн хзрэгжиж буйг, тухайлбал, нийгмийн өөр өөр бүлгийн оролцоо, хариуцлагын түвшин зэргийгхэмждэг, харин гаралтын үзүүлэлтэд хунь хүн, эсвэл хэсэг бүлэг хүн эрхээ хэрхэн эдэлж буй түвшинг (хүний эрхийн de facto хэрэгжилт) илэрхийлнэ.

Үзүүлэлтийн альтернатив ангилалыг ядуурлын төлөв байдалд хималт-шинжилгээ хийх үзүүлэлт боловсруулах асуудлаар Дэлхийн банкнаас бэлтгэн гаргасан зарим ном зохиолоос харж болно⁴. Тэдгээр бүтээлд үзүүлэлтийг завсрын ба эцсийн исэн хоёр үндсэн төрөлд хуваагаад цааш нь задалсан байна. Гухайлбал, “…үзүүлаптийг янз бүрийн үе шатуудад гарч буй ахиц дэвшилд хяналт-шинжилгээ хийхийн тулд ашигладаг: бодлого, хөтөлбөрийн оролт, гаралт (завсрын үзүүлэлт), үр дүн, айл өрх, хувь хүмүүст үзүүлэх нөлөө (эцсийн үзүүлэлт)” гэжээ⁵.

Үзүүлэлтийн түгээмэл хэрэглэгддэг ангилалыг нэрлэвэл:

• Оролтын, de jure үзүүлэлт. Бүтээгдэхүүн, үйлчилгээг бий болгоход шаардлагатай санхүүгийн, хүний болон материаллаг нөөцийг хэмжинэ. Тухайн орны үндсэн хууль, үндэсний хууль тогтоомж, нэгдэн орсон олон улсын гэрээ, хэлэлцээр зэргээр

улс орны хүлээсэн үүрэг, амлалт зэрэг нь de jure үзүүлэлтийн жишээ юм.

• Үйл явцын, de facto үзүүлэлт. Холбогдогч талуудаас үүрэг хариуцлагаа биелүүлэхийн тулд явуулж буй үйл ажиллагааг илэрхийлдэг.
• Гаралтын, de facto үзүүлэлт. Энэ төрлийн үзүүлэлт нь засаглалын холбогдолтой үйлдэл, эс үйлдлийн бодит гарц, үр дүнг илэрхийлнэ. Дараах учир шалтгаанаар гаралтын үзүүлэлтийг түлхүү хэрэглэх хандлага хэвээр байгаа. Үүнд:

1. Байгууллага хүрэх үр дүнг бүхэлд нь хянах боломжгүй, хүрэх үр дүнд олон хүчин зүйл нөлөөлдөг.
2. Үр дүнгийн үзүүлэлт удаан хугацаанд өөрчлөгддөг. Оролт, гаралтын үзүүлэлт илүү түргэн өөрчлөгдөг. Иймээс тухайн нөхцөл байдлын тухай илүү тодорхой мэдээлэл өгдөг;
3. Хүрэх үр дүн, үр нөлөөний үзүүлэлттэй холбоотой өгөдлийг цуглуулах нь хялбар бус, өртөг ихтэй.

• Үр дүнгийн үзүүлэлт. Урт хугацааны зорилгод зорилтоо хүрсэн эсэхийг хэмжинэ. Хүрэх үр дүнгийн үзүүлэлтүүд нь хөгжлийн зорилготой илүү нягг холбоотой учраас тэдгээрийг гарцын үзүүлэлтүүдээс илүү чухал гэж үздэг.

Объектив ба субъектив үзүүлэлт. Обьектив үзүүлэлтүүдийг архивийн болон хоёрдогч эхүүсвэрийн мэдээллийг ашиглан боловсруулдаг. Үзүүлэлтийг түүнчлэн төрийн байгууллагуудын цуглуулдагзахиргааны мэдээлэлд тулгуурлан боловсруулдаг. Үйл явдалд суурилсан үзүүлэлт нь ихэвчлэн жирийн иргэд, зорилтод бүлгийн дунд хийсэн санал асуулгын судалгаа, эсвэл засгийн газрын статистикт үндэслэсэн байдаг. DIAL-ын 1, 2, 3 дахь санал асуулгын судалгаагаар респондентуудаас (жирийн иргэдээс) тэд төрийн албан хаагчдад хахууль төлж байсан эсэх, эсвэл хахууль төлөхийг тэднээс шаардаж байсан эсэхийг (de facto) асуудаг.

Субьектив буюу төсөөлөлд суурилсан үзүүлэлтийг засаглалтай холбоотой асуудлаар жирийн иргэдийн дунд эсвэл төрийн байгууллагад болон түүний гадна ажилладаг шинжээчид зэрэг гол сонирхогч талуудын дунд явуулах санал асуулгын судалгаагаар гарган авдаг.Төсөөлөлд суурилсан өгөдөл мэдээллийг найдвартай хэмээн тооцсоор ирсэн. Обьектив буюу үйл явдалд суурилсан мэдээлэл олдохгүй байгаа нөхцөлд төсөөлөлд суурилсан өгөдөл нь  мэдээллийн цорын ганц эх сурвалж болдог.

Судлаачид болон мэргэжилтнүүдийн дунд объектив, субъектив үзүүлэлтийн аль нь хэрэглэхэд илүү тохиромжтой тухай маргаан гардаг. Гэхдээ субъектив буюу төсөөлөлд суурилсан үзүүлэлтийг объектив буюу баримт сэлтэд суурилсан үзүүлэлтээс харьцангуй түлхүү хэрэглэсээр байна. ‘Хэд хэдэн шалтгааны улмаас субьектив үзүүлэлтийг объектив үзүүлэлтээс дутахааргүй ач холбогдолтой гэж үздэг. Нэгдүгээрт, хууль, түүний бодит ормгжилт ялгаатай бөгөөд субъектив хэмжүүрээр энэ ялгааг тдруулах боломжтой. Хоёрдугаарт, иргэдийн үйлдэл тэдний юсоөлөлд суурилдаг. Гуравдугаарт, авлига зэрэг зарим үзэгдлийг объектив үзүүлэлтээр хэмжихэд бэрхшээл учирдаг. Товчоор хэлбэл, объектив, эсвэл субъектив хэмжүүрийн нэгийг нөгөөгөөс салангид авч үзэх нь учир дутагдалтай.

Тоон ба чанарын үзүүлэлт. Засаглалын үзүүлэлт тоон, эсвэл чанарын хэлбэртэй байж болно. Тоон ба чанарын үзүүлэлтийн иль алинд давуу тал бий. Чанарын үзүүлэлт илүү тодорхой, түүнийг цаг хугацааны хувьд харьцуулахад тохиромжтой байдаг. Злсаглалын илүү нарийвчилсан үнэлгээ хийх, олон талтай, түргэн өөрчлөгдөх үзэгдлийг хэмжихэд тоон үзүүлэлтийг түлхүү хэрэглэдэг.

Үндсэн ба орлуулах үзүүлэлт. Орлуулах үзүүлэлт гэдэг нь судалж буи юмс үзэгдлийг хэмжих шууд бус хэмжүүр юм. Хөрөнгө мөнгө, цаг хугацаа хэмнэх зорилгоор шинээр үзүүлэлт боловсруулахын оронд орлуулах үзүүлэлтийг ашигладаг. Мөн аливаа үзүүлэлтийг шууд хэмжихэд бэрхшээлтэй үед орлуулах үзүүлэлтийг ашигладаг. Тухайлбал, хөгжиж буй зарим оронд өрхийн орлогыг шууд хэмжихэд бэрхшээл учирдаг тул судлаачид өмчилж буй газрын хэмжээ, малын тоо, орон байраа ямар материалаар дээвэрлэсэн зэрэг орлуулах үзүулэлтүүдийг ашигладаг.

Хуучин ба шинэ үзүүлэлт. Засаглалын үнэлгээнд бусдын боловсруулсан үзүүлэлтийг ашиглах нь түгээмэл байдаг. Гэхдээ урьд нь хэрэглэгдэж байсан үзүүлэлт нь тухайн үнэлгээнд яг цав тохирно гэсэн баталгаа үгүй. Гэхдээ тэдгээрийн ихэнх нь найдвартай, үнэн зөв байх талаасаа нэгэнт туршигдан шалгагдсан байдаг.

Үзүүлэлтийг мөн энгийн (simple), нийлмэл (composite), нэгтгэсэн (aggregate) гэж ангилдаг. М.Саддерс энгийн буюу дан үзүүлэлт зөвхөн нэг хэмжүүрийг’ үндэс болгодог бол нийлмэл үзүүлэлт “өөр өөр юмс, үзэгдлийг нэг хэмжүүрт” нэгтгэдэг, харин нэгтгэсэн үзүүлэлт гэдэг нь “нэг үзэгдлийн олон янзын хэмжүүрийг нэг үзүүлэлтэд”⁶ нэпггэснийгхэлнэ гэжээ. Энгийн, нийлмэл, нэгтгэсэн үзүүлэлт өөр өөрийн давуу болон сул талтай. Судалгаанд эдгээр төрлийн үзүүлэлтийн аль аль нь хэрэгтэй боловч нэгтгэсэн үзүүлэлтийг илүү чухалд тооцдог. Учир нь ийм төрлийн үзүүлэлтийг гаргахын тулд мэдээлийн олон янзын эх сурвалжийг ашигладаг бөгөөд ингэснээр үзүүлэлтийн үнэн зөв, найдвартай байх чанар илүү хангаддаг.

Засаглалын үнэлгээнд нийлмэл үзүүлэлтийг өргөн хэрэглэдэг. Энэ нь ийм үзүүлэлтийг дэлхийн олон улс орныг хамарсан судалгаанд хэрэглэхэд тохиромжтой байдагтай холбоотой. Хандивлагч байгууллагууд тусламж олгох, хөрөнгө байршуулах тухай шийдвэр гаргахдаа улс орнуудыг хооронд нь харьцуулсан мэдээллийг ашиглах сонирхолтой байдаг. Дэлхийн Банкны Дэлхий дахины засаглалын үзүүлэлт⁷, Африкийн засаглалын ибрахимын индекс⁸, Транспаренси Интернэшнл-ийн Авлигын тухай төсөөллийн индекс⁹ бол нийлмэл үзүүлэлтийн жишээ болно.

Индекс бол нэгтгэсэн үзүүлэлтийн тод жишээ юм. Утга төгөлдөр индекс боловсруулах нь нарийн төвөгтэй ажил. Бүрэлдэхүүнд нь ямар элемент оруулах, хэрхэн жигнэх, нэгтгэх асуудал индескийн эцсийн дүнд нөлөөлнө. Нөгөөтэйгүүр, индекс тооцох томьёо нарийн төвөгтэй бол үзүүлэлтүүдийг тухайн нөхцөл байдалд нийцүүлэн хэрэглэх, өөрчлөх боломж багасна.

Засаглалын ихэнх үнэлгээнд дээр нэрлэсэн олон төрлийн үзүүлэлтийг хослуулан хэрэглэж байна. Хэмжилтийн дан ганц арга, эсвэл нэгэн төрлийн үзүүлэлт ашиглахын оронд үнэлгээний ийм нэгдмэл стратеги баримтлах нь хөгжлийн төлөвлөлт, бодлого боловсруулахад илүү үндэслэлтэй юм.

Эдүгээ засаглалын болон бусад асуудлаар “үндэсний” шинэ үзүүлэлт боловсруулах сэдвээр олон тооны маргаан хэлэлцүүлэг өрнөж, үнэлгээний үйл явцыг улс орны өөрийн үйл хэрэг болгоход онцгойлон анхаарах болов. Учир нь гадны байгууллагын боловсруулсан үзүүлэлт нь улс орнуудыг харьцуулахад зориулагдсан бөгөөд ихэнх улс орны засаглалд нөлөөлдөг нарийн ширийн нөхцөл, хүчин зүйлсийг харгалзан үздэггүй. Сонирхогч талуудын өргөн оролцоо бүхий улс орны засаглалын өөрийн үнэлгээ нь харыдуулсан үнэлгээний дутууг гүйцээж, улс орнуудад засаглалын асуудал яагаад чухал байгааг ойлгоход тус болно. Улс орны засаглалын үнэлгээ нь тухайн орны засаглалын ерөнхий нөхцөл, онцлогийг тусгах ёстой. Энэ хэрэгцээг хангахын тулд шинэ, эсвэл “дагалдах” үзүүлэлтийг боловсруулах шаардлага гарч болох юм.

Шинэ үзүүлэлт шалгагдаагүй, иймээс эрсдлийг агуулж байдаг. Иймээс шинэ үзүүлэлтийн үнэн зөв, найдвартай байдал туршилтаар шалгагдсан байх ёстой. Шинэ үзүүлэлтийг боловсруулахын тулд янз бүрийн арга хандлагыг хэрэглэж болно. Тэдний зарим нь, тухайбал НҮБХХ-өөс санал болгож буй хандлага оролцоог илүү чухалчилдаг бол зарим нь оролцоог зорилгоо болгодоггүй.

Засаглалын үзүүлэлтийг тодорхойлохоор анхдагч өгөгдөл, мэдээллийг цуглуулахдаа хэд хэдэн аргыг хэрэглэдэг. Үүнд үндэсний хэмжээний тооллого, өрхийн судалгаа, олон нийтийн төсөөллийг илрүүлэх аргууд (олон улсын шинжээчдийн дүгнэлт, олон нийтийн санаа бодлын судалгаа, фокус группын ярилцлага, шинжээчдийн санаа бодол), төрийн байгууллагуудын цуглуулдаг албан ёсны статистик мэдээ, засаглалыг дэмжсэн, эсвэл эсэргүүцсэн үйл явдлын тухай мэдээ баримт, засгийн газрын үүргийн хэрэгжилтэд хийх хяналт-шинжилгээ зэрэг орно. Эдгээр өөр хоорондоо ялгаатай аргыг иш үндэс болгон өгөгдөл мэдээллийг дараах байдлаар ангилах нь түгээмэл байна.

Санал асуулгын судалгаанд үндэслэсэн мэдээлэл. Өрхийн стандарт судалгааны аргаар засаглалын талаарх олон нийтийн дунд тархсан төсөөллийг тодорхойлохын тулд хэд хэдэн багц асуултыг тавьдаг. Ихэнх судалгаа хүн амын зорилтод бүлгийн санамсаргүй түүврийг авч боловсруулалт хийдэг. Харин засаглалын төлөв байдпыг үнэлэх судалгаанд том хэмжээний санамсаргүй түүврийг бус, харин тухайн улсын төр, бизнесийн салбарт ажилладаг хүмүүсийг оролцуулсан жижиг түүврийг ашиглах нь элбэг.

Стандартад суурилсан мэдээлэл нь сайн буюу ардчилсан засаглалын үзэл баримтлалаас эх үүсвэртэй туйлын зорилгуудын ашиглан аль зорилго хэр зэрэг хэрэгжсэнийг шинжлэн судална. Ингэхдээ улс орнуудыг гүйцэтгэлээр нь үнэлэн дараалалд оруулахын тулд дэс тоо, интервал зэргийг ашигладаг.

Үйл явдалд үндэслэсэн мэдээлэл нь ардчилал, хүний эрх, сайн засаглалын онцлог үйл явдлуудыг бүртгэж, тоолох аргад үндэслэдэг. Үйл явдалд тулгуурласан өгөгдлийн эх сурвалж нь сонин хэвлэл, төрийн бус байгууллагуудын мэдээллийн сүлжээ, эрх нь хохирогчдын мэдүүлэг, төрийн байгууллагуудын гүйцэтгэлийн мэдээ тайлан юм. Үйл явдлыг эерэг, (чөлөөт, шударга сонгууль г.м.) болон сөрөг (гэмт хэрэг, авлига, түүнчлэн эрүү шүүлт тулгах явдал г.м.) гэж хуваагддаг. Эерэг үйл явдалд дүн шинжилгээ хийх нэгж нь сайн засаглалын ололт амжилт, дэвшлийг харуулах дан болон хэд хэдэн үйл явдал байна.

Засаглалын шалгуур үзүүлэлтийн тухай судлаачдын дунд ядагдаж буй маргаан хэлэлцүүлгийн явцад одоо хэрэглэгдэж буй засаглалын үзүүлэлтийн давуу болон сул тал тодорхой болж байна. Үүнд: 1) үнэмшилтэй байдал (үзүүлэлт нь хэмжихийг зорьж буй зүйлээ хэмжиж байгаа уу?), 2) найдвартай байдал (өөр өөр хүмүүс адил эх сурвалж, мэдээллийг кодлох ижил дүрэм ашиглан үзүүлэлтийг хэрэглэж болох уу?), 3) хэмжилтийн алдаа (хэмжилтийг системтэй, тогтмол хийхэд алдаа гардаг уу?), 4) үзүүлэлт тодорхойлох үйл явц ил тод бус байх, 5) төлөөлөх чадвар (санал асуулгын судалгааны хувьд түүврийн агуулга юу вэ?), 6) товчлох үед зөрүү гарах (хэрэглэж буй шатлал нь судалж буй зүйлийг хоорондоо үл ялгагдах бүлэгт хуваадаг уу?), 7) мэдээллийн зөрүүтэй байдал (мэдээллийн ямар эх сурвалжийг ашигладаг вэ?), 8) нэгтгэх үед тулгадаг асуудал (нийлмэл оноог нэгтгэн гаргах дүрэм нь логикийн хувьд зөрчилтэй буюу хэт ярвигтай байх) зэрэг болно.

Сайн үзүүлэлт бол үнэлгээг чанартай хийх суурь үндэс юм. Засаглалын үзүүлэлтийг боловсронгуй болгоход зарцуулсан хөрөнгө мөнгө, цаг хугацаа эргээд үнэлгээний үр дүнг илүү үнэн зөв, найдвартай болгож, хүлээн зөвшөөрөгдөх байдлыг нэмэгдүүлнэ.

[i]

1              OECD peer review process, www.oecd.org/peerreview

2              Sano, H.-O. Human Rights Indicators: Purpose and Validity, Paper for luiku/Abo Expert Meeting on Human Rights Indicators, 2005, p. 3. http:// wob.abo.fi/instut/imr/research/seminars/indicators/Human.doc ‘

3              Matthew Sudders, Joachim Nahem. Governance Indicators: A Users’ Guide. Second Edition, UNDP, 2007, p.1 http://www.undp.org/oslocentre/ ll,i():.hip/democratic_governance_assessments.html

4              Тухайлбал, World Bank. Poverty Monitoring Guidance Note 1, Selecting Indicators, World Bank, Washington DC, 2004; Prenpushi, G., Rubio, G., and Subbarao, K., Volume ,1: Core’Techniques and Cross-Cutting Issues, Chapter 3: Monitoring and Evaluation, World Bank, Washington DC, 2004, pp. 107-130.

5              World Bank. Poverty Monitoring Guidance Note 1, op. cit., 2004, p. 3.

⁶              Matthew Sudders, Joachim Nahem. Governance Indicators: A Users’ Guide. Second Edition, UNDP, 2007, p.10.

⁷              http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp

⁸              www.moibrahimfoundation.org/en/section/the-ibrahim-index

⁹              www.transparency.0rg/policy_rese9rch/surveys_indices

Хянасан: Б. АРИУНБАЯР