А.Цанжид
/Судалгаа, сургалтын “Прогноз” төвийн захирал/
Шинэ толь №28, 1999
Түлхүүр үг: төр, иргэний харилцаа, ардчилсан үзэл баримтлал, улс орны төрийн байгууламж, төрийн эрх мэдлийн гурван салбар, холимог шинжтэй , эрх мэдэл
Монгол Улсын шинэ Үндсэн хууль нь өмнөх Үндсэн хуулиудтай харьцуулахад зарчмын ялгаатай юм. Тийм ч учраас уг хуулийн онолын үзэл баримтлал нь тэдгээр хуулиудынхаас өөр гэж хэлэх бүрэн үндэстэй. Гэвч шинэ Үндсэн хуулийн онолын үзэл баримтлалын тухай ярихад тэмдэглэж хэлэх ёстой нэг зүйл бол уг Үндсэн хуулийн төслийг боловсруулахад мэргэжлийн хүмүүс байгууллага оролцсон боловч яг батлахдаа тухайн үеийн улс төрийн хүчнүүдийн байр суурийг тусган зөвшилцлөөр төрөн гарсан явдал юм. Учир нь зөрчил, зөвшилцөл нь онолын үзэл баримтлалд ба улс төрийн үйл ажиллагаанд оролцогчдын сонирхолд ихэвчлэн тулгуурладаг. Тиймээс онолын үзэл баримтлалын тухай яриа нь их ерөнхий зүйл, чиглэл, хандлагыг л хөндөж байгаа гэдгийг урьдчилан сануулахад илүүц биш бизээ.
Шинэ Үндсэн хуулийн үндсэн зарчмууд нь марксизм ленинизм биш гуманизм, либерализм, ардчилсан социализмын хүмүүнлэг, чөлөөлөгч үзэл санаанаас эх ундаргатай юм. Тэрбээр уг хуулинд “Ардчилсан ёс, шударга ёс, эрх чөлөө, тэгш байдал, үндэсний эв нэгдлийг хангах, хууль дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн” болохыг бүр нэгдүгээр зүйлдээ хуульчлан баталгаажуулсан юм (1.3). Эл хууль Монгол Улсын улс төр, нийгэм, эдийн засгийн байгууллын ерөнхий шинж, төрийн байгуулал, төр, иргэний харилцаа, нийгэм, хувь хүний харилцааны тухай асуудлыг тодорхойлохдоо ангич байр суурь, нийгэм-эдийн засгийн формацын онолын үүднээс авч үзээгүй нь түүний онолын үзэл баримтлалын үндсэн шинж болно. Үндсэн хуулинд “хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгмийг цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно” (1.3) хэмээн заасан нь социализмын материал, техникийн бааз байгуулах зорилттой харьцуулахад ямар нэг нийгэм байгуулах тухай яриа огт биш юм. “Хүмүүнлэг” гэдэг нэр томъёо нь нийгмийн харилцааны, ялангуяа социал харилцааны шинж чанарыг тодорхойлж байгаа болно. Ийм харилцааны хүрээнд хүн төрөлхтний ёс суртахууны нийтлэг хэм хэмжээг, үндэсний дэвшилт уламжлалтай хослон хэрэглэх замаар монголын нийгмийг хүний үнэ хүндэд нийцсэн шинж төрхтэй болгохын зэрэгцээ хөгжлийн явцад гарч болох (бусад орны түүхэнд гарсан) социал харилцааны гажуудлаас үүдсэн элдэв сөрөг үзэгдлийг гаргахгүй байх, нийгмийн эв нэгдлийг хамгаалах боломж бүрдэнэ. “Иргэний ардчилсан” гэдэг нэр томъёо нь улс төрийн харилцаа, төр, иргэний харилцааны шинж чанарыг илэрхийлнэ. Энэ нь нийгэм, төр хоёрыг салгаж бие биетэйгээ ядахдаа эрх тэнцүү харилцдаг субъектүүдийн хэмжээнд тавьдаг либерал ардчилсан үзэл баримтлал юм. Иргэний ардчилсан шинжтэй харилцааг тунхаглах нь улмаар олон хэвшил бүхий эдийн засагтай байх, оюун санааны хүрээнд олон ургальч байдлыг хэвшүүлэх зэрэг нийгмийн амьдралын бусад хүрээний шинжүүдийг тодорхойлох боломжийг олгосон юм.
Нийгмийн хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан шинжийг тодорхойлоход хэдийгээр шинжлэх ухааны шинжтэй шалгууруудыг хэрэглэхийг үгүйсгэж болохгүй боловч эдгээрийг онцлох болсноор ерөөс нийгэмд хандах хандлага нэг онолыг ягштал баримталдаг догматик байдлаас гарч бүхэлдээ ёс суртахууны шинжтэй болов. Ямар ч ард түмэн эрх чөлөөтэй, шударга ёс, тэгш эрх ноёрхсон нийгэмд аж төрөхийг эрмэлздэг. Тийм ч учраас нийгмийн “сайн”, “муугийн шалгуур нь үнэлэмжийн шинжтэй гэж болно. Үйлдвэрлэлийн хэрэгсэл хувийн юмуу. Нийгмийн байх нь нийгмийг эрх чөлөөтэй, шударга, эв нэгдэлтэй болгодоггүй ажээ. Шинэ Үндсэн хуулийн дээр дурьдсан заалтууд нь Монголын нийгэмд чухамхүү ийм үнэлэмжийн шинжтэй шалгуурыг тогтоосон юм.
Үндсэн хуулиар хуульчлагддаг нэг гол зүйл бол тухайн улс орны төрийн байгууламж юм. Төр, түүний мөн чанарыг хэрхэн үзэх нь эл асуудлыг Үндсэн хуулиар шийдвэрлэх ул суурь болно. Тус улсын өмнөх Үндсэн хуулинд тодорхойлогдсон төрийн байгууламж нь төрийн тухай марксист үзэл баримтлалд бүхэлдээ тулгуурлаж байсан нь ойлгомжтой. Тэрбээр “төр бол ангийн ноёрхлын байгууллага, нэг анги нөгөөгөө дарлах байгууллага, төр бол ангиудын мөргөлдөөнийг намдааж, тэр дарлалыг хууль ёсны болгож” (2.371) бэхжүүлдэг байгууллага гэсэн үзэл баримтлалд тулгуурласан төрийн мөн чанар дарангуйлагч, тоталитар шинжтэй байхаас өөр аргагүй юм. Хэдийгээр социалист төр нь дарангуйлагч шинжээ алдаж байгаа “хагас” төр хэмээн үздэг байсан хэдий ч улс төрийн бодит амьдралд төрийн гүйцэтгэж байсан үүрэг “хагас” байсангүй. Нэлээд судлаачид (.51; 4,5) Монгол улсад 90-ээд он хүртэл оршин тогтнож байсан төрийг тоталитар дэглэмтэй байсан гэж үзсэн байсантай санал нэгдэж байгаа юм. Асуудлыг тодотгох үүднээс хувийн саналыг нэмэрлэх нь зүйтэй гэж үзэж байна. Тоталитар дэглэм байсан уу, үгүй юү гэдгийг шийдвэрлэхэд шалгуурын асуудал чухал юм. Бидний саналаар хоёр төрлийн, эсхүл хоёр бүлэг шалгуур байж болох юм. Нэгд нь, төрийн хяналтын хүрээг авч үзэх нь оновчтой мэт санагдана. Төр нийгмээс өөрийгөө салган түүний дээр тавьж нийгмийн амьдралын улс төр, нийгэм эдийн засаг, оюун санааны хүрээнд хатуу хяналт тогтоосон байх нь түүний тоталитар шинжийг илэрхийлэх шалгуур мөн. Харин нийгмийн амьдралын бусад хүрээг харьцангуй чөлөөтэй байлгаж зөвхөн улс төрийн хүрээнд цөөхөн эрх мэдэлтний хяналтыг тогтоох нь төрийн авторитар шинжийн шалгуур юм. Төрийн эрх мэдлийг бусад хүрээгээр зогсохгүй улс төрийн хүрээнд ч хуулиар хязгаарлаж төрийг нийгмийн түнш, зохицуулагч, зуучлагч, үйлчлэгчийн байр сууринд тавьсан тохиолдолд түүний үндсэн шинж нь ардчилал болох юм. Хоёрт, төрийн шинж чанарыг (манайд үүнийг улс төрийн дэглэм ч гэж бас нэрлэдэг) тодорхойлох шалгуурт засаглалын механизмыг оруулж болох талтай. Засаглалын механизм гэдэг бол тодорхой хүчин, бүлэг хүмүүст засгийн эрхийг барих, өөрөөр хэлбэл засаглах бололцоог олгодог өвөрмөц үйл ажиллагаа, түүнийг явуулах эрх, хэм хэмжээний цогц юм. Түүнд юуны өмнө гурван зүйлийг оруулж болно. Үүнд: а) Засгийн эх булаг, б) шийдвэр гаргах эрх, арга, в) удирдах элитийг сонгон шалгаруулах арга зэрэг болно (Энэ талаар зохиогчийн бусад бүтээлээс дэлгэрэнгүй үзэж болно: 5,29). Эдгээр зүйлсийг засаглалын механизм хэмээн нэрлэхийн учир бол засаглах эрх хүлээн зөвшөөрөгдсөн байхын зэрэгцээ бүх нийтээр дагаж мөрдөх ёстой шийдвэр гаргах эрхийг гартаа атгаж, чухал албан тушаалуудад ажиллах хүмүүсийг өөрийнхөө сонирхолд нийцүүлэн сонгож ажиллуулах бололцоотой байх нь засаглах эрх мэдлийг бүхэлд нь авах бололцоог бүрдүүлэхэд хангалттай гэж үзсэнтэй холбоотой юм. Засгийн эх булаг нь тухайн үеийн эрх баригчдын засаглах эрх юунаас үүдэлтэй болохыг заахын хамт түүний хууль ёсны эсэхийг харуулна. Ийм эх булаг нь уламжлалт хэм хэмжээ, шашин, үзэл суртал, хууль зэрэг янз бүрийн зүйл байж болох юм. Тоталитар, авторитар дэглэмийн үед уламжлалт хэм хэмжээ, шашин, үзэл суртал, хүч зэрэг эх булгууд байдаг бол ардчилсан төрийн үе дэх засгийн эх булаг нь зөвхөн хууль байдаг гэж үзэж байна. Шийдвэр гаргах тухайд гэвэл энд уг үйл ажиллагаанд хэдэн хүн оролцож, яаж түүнийг хэрэгжүүлж байна вэ гэдгийг онцолж байгаа юм. Тухайлбал, тоталитар дэглэмийн үед ганц юмуу, цөөн хүн шийдвэр гаргаж түүнийгээ янз бүрийн аргаар олонхид тулган хүлээлгэдэг. Харин ардчиллын үед шийдвэр гаргах үйл ажиллагаанд олон хүн (нийгмийн янз бүрийн бүлэг хэсгийн төлөөлөгчид оролцож, шийдвэрийг олонхийн саналаар юмуу зөвшилцлийн аргаар гаргана.
Дээрхи шалгууруудыг манай улсын өмнөх Үндсэн хуулиуд ялангуяа 1960 оны Үндсэн хуулиар тодорхойлогдсон төрийн шинж чанарт хэрэглэх юм бол төр тоталитар байсан гэдгийг хүлээн зөвшөөрөх учиртай нь илт юм. Тийм ч учраас би энд дээрх шалгууруудыг хэрэглэн дүн шинжилгээ хийх ажлыг уншигчдын таалалд үлдээж байна. Харин эл дүгнэлттэй санал нийлдэггүй хүмүүс социалист орнуудад оршин тогтнож байсан улс төрийн дэглэмийг Хитлерийн болон түүнтэй төсөөтэй бусад дэглэмүүдтэй харьцуулсаны үндсэн дээр хуучин социалист орнуудад, түүний дотор Монгол Улсад тоталитар дэглэм байгаагүй гэж үзэх нь бий. Дээрхи шалгууруудын үүднээс эдгээр дэглэмүүдэд хандвал нэг хэв маягийн болох нь харагдана. Харин тухайн цаг үеийн болон гадаад, дотоод нөхцөл байдал, удирдлага болгосон улс төрийн үзэл онолын ялгаа зэргээс үүдэн тоталитаризмын хоёр өөр хэлбэр (баруун болон зүүн радикал) байсан гэж үзэж болох юм. Тоталитар дэглэмүүдэд байдаг нийтлэг шинж бол эхлээд хүчирхийллийн янз бүрийн аргуудыг хэрэглэн нийгэмд байр суурь эзлэн улмаар өөрийгөө бэхжүүлдэг явдал юм. Дараа нь аажимдаа илт эсэргүүцэгчид устаж үгүй болох, хүмүүс дэглэмийн тавьж байгаа шаардлагад үйл ажиллагаагаа зохицуулан “өөртөө цензур” тавьж сурах, иргэдийн улс төрийн соёл тоталитар хэв маягтай болж, үнэлэмж өөрчлөгдөх зэрэг шалтгаанаар тоталитаризмын илрэх хэлбэр аядуу болдог. Чухам ийнхүү аядуу болсон тоталитаризм Монгол оронд оршин тогтнож байсан билээ. Дашрамд дурьдахад, хуучин ЗХУ болон социалист бусад оронд их бага ямар нэг хэмжээгээр болж өнгөрсөн улс төрийн хэлмэгдүүлэлт нь эдгээр оронд тоталитар дэглэм үүсэж бэхэжсэн арга байсан гэж үзэж болох юм.
1992 онд батлагдсан Монгол улсын шинэ Үндсэн хууль төрийн тоталитар шинжийг бүрэн арилгасан юм. Юуны өмнө эл Үндсэн хууль нь төрийн тухай шинэ ойлголтод тулгуурлаж байгааг тэмдэглэн хэлэх хэрэгтэй. Бидний ойлголтоор төрд түүний мөн чанарыг шингээсэн, түүнийг нийгмийн бусад бүрдлүүдээс илт ялгаруулдаг өвөрмөц хоёр шинж байдаг. Нэг нь төр бол тодорхой хил хязгаарын дотор оршин сууж байгаа хүмүүсийн бүрэн эрх, бие даасан байдлын биелэл юм. Европод үндэсний улсууд үүсэхтэй орчин үеийн төр бүрэлдэн тогтсон, ХХ зуунд Колонийн систем задран унаж ангийн харилцаанаас гадуур үндэсний олон шинэ залуу улс үүссэн зэрэг нь эл үндэслэлийг нотлох нэг баримт болох юм. Төргүй улс байдаггүй, улсгүй төр байдаггүй. Тийм ч учраас монгол хэлнээ төр, улс гэж хоёр янзаар хэлэгддэг ойлголтуудыг нэг нэр томъёогоор илэрхийлэх нь бусад хэлэнд болон шинжлэх ухаанд тохиолддог билээ. Төрийн мөн чанарын эл талыг нь гадаад харилцааг эрхлэн явуулах, батлан хамгаалах зэрэг гадна тийшээ хандсан чиг Үүргүүд тусгаж байдаг. Хоёрдахь нь төр бол тэрхүү бүрэн эрхт хүмүүсийн нийтлэгийн өөрийгөө зохион байгуулах арга мөн. Бүгдээрээ даган мөрдөх ёстой нийтлэг шийдвэрийг хэн, хэрхэн гаргах вэ, түүний хэрэгжилтэнд яаж хяналт тавих вэ, биелүүлээгүй тохиолдолд яаж түүнийг заавал биелүүлдэг болгох вэ гэх зэрэг асуултуудад хариулт өгөх нь хүмүүсийн нийтлэгийн өөрийгөө зохион байгуулах үйл ажиллагааны гол агуулга юм. Өөрөөр хэлбэл, дээр дурьдсан бүрэн эрхийг дотооддоо хэрэгжүүлэх аргыг тодорхойлно гэсэн үг. Чухамхүү тэр арга нь хүмүүс төр болон зохион байгуулагдах явдал юм.
Энд нэг чухал асуудал тулгарна. Энэ бол бүрэн эрхт этгээд хэн бэ гэдэг асуултанд хариулт өгөх юм. Орчин үеийн нөхцөлд бүрэн эрхт этгээд (оросоор суверен, анлиар sovereign) нь нийт иргэд гэдэг утгаараа ард түмэн бүхлээрээ юм. Тийм болохоор хүмүүсийн нийтлэгийн бүрэн эрхт байдлын биелэл болсон төр тэр нийтлэгийн нэг хэсгийн ангийн зэвсэг байна гэж үзэх нь төрийн мөн чанарыг гуйвуулж байгаа хэрэг мөн. Тийм ч болохоор орчин үеийн төр нь засаглалын хэлбэрээс үл шалтгаалан мөн чанараараа парламентат шинжтэй байх нь зүй ёсны хэрэг юм. Өөрөөр хэлбэл, ерөнхийлөгчийн засаглалтай байлаа ч гэсэн ард иргэдийг төлөөлөн хууль тогтоох, гүйцэтгэх засаглалын үйл ажиллагаанд хяналт тавих, зохион байгуулах зэрэг төрийн эрх мэдлийн чухал салбарыг хэрэгжүүлэгч нь парламент хэвээр байх болно.
Төрийн мөн чанарын хоёрдахь талаас нийтлэг мөрдөх дүрмийг батлан гаргах, тэдгээрийг хэрэгжүүлэх, нийгмийн дэг журам, аюулгүй байдлыг хангах, иргэдэд үйлчлэх гэх мэт чиг үүргүүд үүсвэр авдаг байна.
Монгол Улсын шинэ Үндсэн хуулинд баталгаажсан төрийн байгуулал нь төрийн тухай дээр товч авч үзсэн өргөн ойлголтод тулгуурласнаараа өмнөхөөсөө ялгаатай юм. Ингэснээр нэг намын монополь эрхэнд автагдсан, нийгмийн амьдралын бүхий л хүрээнд тоталь хяналт тогтоосон, чухамдаа нийгмээс өөрийгөө тусгаарлан түүний дээр оршиж байсан төр дурьдсан шинэ чанаруудаа гээж хэдийгээр нийгмийн бусад бүрдлүүдтэй харьцуулахад онцгой үүрэгтэй ч гэсэн нийгмийнхээ нэг хэсэг болж хувирсан юм. Тэгэхдээ онолын хувьд нэг зүйл бүрэн тодорхой бус байгааг тэмдэглэхгүй өнгөрч болохгүй юм.
Либерал ардчиллын сэтгэлгээнд төр болон иргэний нийгмийн ихэвчлэн тусад нь авч үзэн тэдгээрийн түншлэлийн тухай ярьдаг. Шинэ Үндсэн хуулинд байгаа олон заалт, зүйлийг үзэхэд эл үзлийг баримталсан мэт байна. Тэгвэл дорно дахинд улсыг нэгэн гэр бүлтэй адилтгах, улмаар төрийг тэр гэр бүлийн эцэг – Нэг гишүүн нь гэж үзэх, үүнээс үүдэн төр нь иргэн халамжлах, иргэн нь төрөө хүндэтгэх тухай ойлголт нийгмийн улс төрийн соёлд гүнзгий нэвчсэн байдаг билээ. Шинэ Үндсэн хуулинд ч эл үзэл санаа бас агуулагдаж байгаа юм. Энэ хоёрын чухам алийг нь барих вэ гэдэг нь зөвхөн онолын төдийгүй манай нийгмийн цаашдын төлөвшилд ач холбогдолтой юм. Магадгүй эдгээр нь өөр хоорондоо эсрэг тэсрэг биш, тиймээс зохих хэмжээгээр хосолж болохыг ч үгүйсгэх аргагүй юм.
Шинэ Үндсэн хуулиар Монгол Улсад өмнө нь байсан төрийг төрийн хувьд устгаад шинэ төрийг буй болгоогүй. Ялангуяа, Монгол төр ард түмнийхээ бүрэн эрхт байдлын илэрхийлэл, биелэл болохын хувьд тусгаар тогтнолыг сэргээн тогтоосон тэр үеэс хойш тасралтгүй оршин тогтнож байгаа юм. Үүнд шинэ Үндсэн хуультай хамт түүний хавсралт хуулийг батлан гаргахын нэг учир утга оршиж байсан билээ. Харин Монгол төр нийт иргэдийн өөрийгөө зохион байгуулах аргын хувьд өөрчлөгдөж зарчмын шинэ мөн чанарыг олсон юм. Өдгөө Монгол төрийн засаглах эрх нь хуулиас үүдэлтэй бөгөөд нийтээр даган мөрдөх ёстой шийдвэрүүдийг нийгмийн янз бүрийн хэсэг бүлгийн төлөөлөгч – олон хүн олонхийн саналаар юмуу зөвшилцлөөр гаргадаг, удирдах элитийг бүх нийтийн сонгуулиар сонгон шалгаруулдаг болсон нь засаглалын механизм бүхэлдээ өөрчлөгдсөнийг харуулж байна.
Шинэ Үндсэн хуулинд төрийн тогтолцоог бүрдүүлэхдээ засгийн эрх мэдлийг хуваах зарчмыг баримталсан юм. Төр болон зохион байгуулагдсан ард түмэн (иргэд) нь бүхэлдээ төр барих ажлыг байнга дагнан эрхлэх боломжгүй юм. Тийм ч учраас төрийн эрх барих үйл ажиллагаа нь нийгэмд явагддаг аливаа бусад үйл ажиллагааны нэгэн адил институтжиж улс төрийн тодорхой дүрүүдийг үүсгэдэг нь төрийн тогтолцоонд хамрагдах байгууллагууд юм. Өөрөөр хэлбэл, тэдгээр нь ард түмний өөрийгөө эзэгнэх, зохион байгуулах сонирхлыг хэрэгжүүлэх үйл ажиллагааны үр дүнд үүсдэг гэж болно. Төрийн эл онцлогийг харгалзан түүнийг явцуу утгаар нь байгууллага хэмээн үзэж тодорхойлох тохиолдол байдаг. Тухайлбал, Жон Холл төрийг гурван шинжээр тодорхойлсон байдаr (6,273):
- Төр бол бүрдлүүдийн сүлжээ бөгөөд тэдгээрийн дотроос хамгийн чухал нь хүчирхийлэл, албадлагатай холбоотой хэсэг нь юм.
- Эдгээр бүрдлүүд нь тодорхой хил хязгаар бүхий газар зүйн орчинд байршдаг.
- Төр нь эл нутаг дэвсгэр дээр хууль тогтоох эрхийг дангаар эдэлдэг гэжээ.
Төрийн байгууллагууд нь дээр дурьдсан ёсоор хууль тогтоох эрхийг дангаар эдэлдэг, албадлага хүчирхийллийг хэрэгжүүлдэг болохоор төрийн эрх мэдлийг хэрхэн хуваарилж хэрэгжүүлэх вэ гэдэг нь туйлын чухал юм. Хүн төрөлхтний улс төрийн үйл ажиллагааны туршлагаар энэ асуултанд өгөгдсөн хамгийн шилдэг хариулт бол засгийн эрх мэдлийг хуваах тухай санаа юм.
Монгол Улсын шинэ Үндсэн хуулинд төрийн эрх мэдлийн гурван салбарыг харьцангуй тусгаарлан Улсын Их Хурал, Засгийн газар, шүүх гурав өөр өөрийн салбарт дээд эрх эдлэхээр заасан нь өмнөх Үндсэн хуулиудад бүх эрх мэдлийг Ардын Их Хуралд төвлөрүүлэн түүнийг улсын эрх барих дээд байгууллага хэмээн тунхагласнаас ялгагдах нэг онцлог зүйл мөн. Өмнөх төрийн тогтолцоо нь ассамблейн хэв маягтай байв. Төрийн эрхийг ард түмэн барих ёстой учраас тэдний дундаас сонгогдсон төлөөлөгчдийн байгууллага болох АИх хууль тогтоох, шүүх, гүйцэтгэх эрх мэдлийн гэх мэт аль ч салбарт эцсийн үгийг хэлэх эрхтэй байхаар бодсон хэрэг юм. Гэвч хэрэг дээрээ төрийн ийм тогтолцоо эрх мэдлийг ард түмний гарт өгч чадаагүй билээ. Үүний шалтгааныг зөвхөн ганц намын системтэй холбон үзэх нь хангалтгүй. Учир нь төрийн ийм тогтолцоо нь асуудалд цэвэр онолын байр сууринаас хандаж дүгнэлт хийвэл эрх мэдлийг хэт төвлөрүүлэн шүүх эрх мэдлийн бие даасан, хараат бус шинжийг алдагдуулах ба гүйцэтгэх байгууллагыг эрх мэдлийн бие даасан салбар бус энгийн багаж зэвсгийн байдалтай болгодог. Бодит байдалд төрийн хуучин тогтолцоонд зарим талаар ийм шинж агуулагдаж байсан нь үнэн. Харин АИХ-ын ажиллагаа байнгын бус, хууль тогтоогчид мэргэжлийн бус байсан болон бусад шалтгааны улмаас гүйцэтгэх эрх мэдэл давамгайлах байр суурьтай байсан гэж болно. Шинэ Үндсэн хуулиар төрийн тогтолцооны ассамблейн хэв маяг өөрчлөгдөж цэвэр танхимын болон цэвэр ерөнхийлөгчийн засаглалын шинж чанарыг хослуулсан дэлхийн ардчилсан бусад оронд түгээмэл байгаа холимог хэв маягийн тогтолцоо буй болов. Ийнхүү Монгол төрийн тогтолцоог ерөнхий шинжээр нь авч үзвэл Засгийн эрх мэдлийг хуваах онолд тулгуурласан тогтолцооны хэв маягт багтах болсон боловч уг зарчмыг баримталсан нь зарим талаар тууштай биш гэдгийг хэлэх хэрэгтэй. Энэ нь юуны өмнө төрийн байгууллагуудын тэнцвэрт байдалд хамаарна. Засгийн эрх мэдлийг хуваах зарчмын нэг тал нь эрх мэдлийг хуваах байдаг бол нөгөө тал нь салбаруудын бие биедээ тавих хяналт, тэнцвэрт байдал юм. Эл хоёрдахь тал нь дутагдвал төрийн эрх барих нэгдмэл байдал алдагдаж хоёр, гурван засаг тогтох магадлалтай юм. Тиймээс тэнцвэрт байдлын механизм (checks and balances) чухал. Ийм механизмыг буй болгох гол арга бол салбаруудын эрх мэдлийг бага хэмжээгээр холих явдал юм.(7,30). Энэ зарчмыг манай Үндсэн хуульд ч бас хэрэглэсэн билээ. Тухайлбал, хуулинд хориг тавих эрхийг төрийн тэргүүнд Үндсэн хуулиас бусад хууль тайлбарлах эрхийг Дээд Шүүхэд Үндсэн хуулийн асуудлаар гарч болох маргааныг шийдвэрлэх эрхийг Үндсэн хуулийн Цэцэд, гол гол томилолтуудыг батлах юмуу зөвшилцөх эрхийг УИХ-д олгосон зэрэг нь бүгд ийм тэнцвэржүүлэх механизмын шинжтэй юм. Гэвч зарим талаар тэнцвэрт бус байдал хуульчлагдсаны жишээ бол Ерөнхийлөгчийг огцруулах, чөлөөлөх, Засгийн газрын танхимыг огцруулах, УИХ-ыг тараах зэрэг эрхийг зөвхөн УИХ-д олгосон явдал мөн. Эрх мэдлийг хуваах тогтолцоонд парламент, засгийн газар, ерөнхийлөгч гурвын харилцааг зөвхөн эрх зүйн талыг бус, мөн улс төрийн талыг нь харгалзан хуульчлах нь чухал. Ийм нөхцөлд төрийн хямралыг зогсоох, мухардмал байдлаас хуулийн дагуу гарах боломж бүрдэнэ.
Тус улсын Үндсэн хуулинд баталгаажсан төрийн тогтолцоо нь танхимын (парламентын) шинж давамгайлсан холимог шинжтэй болох тухай дээр нэгэнт өгүүлсэн билээ. Ийм тогтолцоонд төрийн тогтвортой байдал нь парламент, засгийн газрын харилцаанаас ихээхэн хамааралтай. Тухайлбал, парламентад бат цул олонхи байх нь зөвхөн парламентынхаа тогтвортой байдалд нөлөөтэй төдийгүй засгийн газрын танхимын найдвартай тулгуур байдаг. Тэрчлэн, парламентаар батлагдан гарч буй хуулиуд улс төрийн нэг үзэл суртал, онолын баримтлал, нэг бодлогын дагуу гарах, дотроо зөрчилгүй байх үндэс болно. Гэвч амьдралд парламентын олонхи задрах тохиолдол цөөн бус удаа гарна. Ийм үед парламентын зүгээс засгийн газартай зөрчилдөх, улмаар засгийн газрыг огцруулах оролдлого гарна. Хэрвээ засгийн газрыг огцруулах эрх бүхэлдээ зөвхөн парламентад байх юм бол энэ оролдлого ихэвчлэн хэрэгжих бөгөөд нэгэнт парламентад тогтвортой олонхи байхгүй учраас шинэ засгийн газар ч урт настай байх баталгаагүй. Засгийн газрыг огцруулах үйл явц эцэс төгсгөлгүй үргэлжилж болно. Тогтвортой олонхигүй парламент бол төрийн хямралын гол их булаг байдаг. Тийм болохоор хямрал гарсан нөхцөлд олонхигүй болчихоод өөрөө ажиллаж чадахгүй, засгийн газарт тууштай үйл ажиллагаа явуулахад нь саад болж байгаа парламентыг тараах уу, эсхүл засгийн газрыг огцруулах уу гэдгийн хооронд сонголт хийхэд хүрнэ. Эл сонголтыг хэн хийх вэ гэдэг нь чухал юм. Манайд өдгөө сонголт хийх эрх зөвхөн УИХ-д хадгалагдаж байгаа нь хуулийн дагуу мухардлаас гарах боломжийг хомс болгож байгаа юм. Тиймээс парламент засгийн газрыг огцруулах санал тавихын зэрэгцээ засгийн газар парламентыг тараах саналыг тавьдаг, сонголтыг төрийн тэргүүн хийдэг байх нь хямралыг гэтлэн давах сонгодог арга юм. Дахиад нэг тал нь, тухайлбал ерөнхийлөгч давуу эрх эдэлдэг байлгахгүйн тулд ерөнхийлөгч өөрийн санаачлагаар бус зөвхөн парламент, засгийн газраас нэг нь нөгөөгөө огцруулах юмуу тараах санал гарсан үед шийдвэр гаргадаг (мэдээж улс төрийн гол гол хүчнүүдтэй зөвлөлдсөний үндсэн дээр байж болно. Төрийн ийм тогтолцоонд хямралын үед маргалдагч талууд нь парламент, засгийн газар хоёр байх магадлал их байдгийг тооцоолон ерөнхийлөгч дандаа эвлэрүүлэгч, зохицуулагч, хямралыг шийдвэрлэгч байхаар бодох нь оновчтой. Үүнтэй холбогдуулан ерөнхийлөгч билэг тэмдгийн байх шинж чухал. Энэ бол юу ч хийдэггүй ерөнхийлөгч байна гэсэн үг хараахан биш. Хямралын үед ерөнхийлөгч маргалдагч талуудын нэг нь байж таарахгүй. Ерөнхийлөгч энгийн үед эдийн засаг, нийгмийн бодлогод хутгалдан орох нь хямралын үед тэр бас нэг маргалдагч тал болох боломжийг бүрдүүлдэг. Тийм болохоор эдийн засаг, нийгмийн асуудлуудаар сонголт хийх эрхийг засгийн газарт үлдээх ба ерөнхийлөгчид ийм шаардлага гарвал давхар гарын үсгийн зарчмыг (контрасигнатур гэж нэрлэгддэг энэ ёсны дагуу төрийн тэргүүний гаргаж байгаа шийдвэрийн хариуцлагыг хүлээхээ илэрхийлж холбогдох сайд гарын үсэг зурдаг)хэрэглэнэ. Үүнд билэг тэмдгийн гэдгийн агуулгын нэг тал оршино. Хямралын үед ерөнхийлөгчийн үүрэг тодрон товойж улс төрийн хямрал, нийтийг хамарсан эмх замбараагүй байдал, иргэний дайн зэрэг таагүй зүйл гарахаас сэргийлэх ба Үүгээр түүний үндэсний эв нэгдлийн билэг тэмдэг байх үүрэг илэрнэ. Энэ бүхэн нь манайтай төстэй төрийн тогтолцоонд тэнцвэржүүлэгч механизмын үүргийг гүйцэтгэдэг. Манайд чухам эдгээр механизм дутагдалтай байгааг шинэ Үндсэн хуулийг баталснаас хойших үйл явц харуулсан билээ. Үндсэн хуулийн иймэрхүү дутуу бодогдсон зүйлүүдийг илрүүлэн олж засварлаж сайжруулах арга хэмжээ удаашралтай байгаа нь уг хуулийг шинжлэх ухааны үүднээс нягтлан судлах, тайлбарлах ажил хоцрогдож, ардчилсан шинжтэй сайн сайхан хууль гэдэг талаас магтах нь давамгайлсантай ч холбоотой байж болох юм.
Ардчилсан төрийн мөн чанарыг илэрхийлэх нэг гол зүйл бол түүний хязгаарлагдмал шинж юм. Төрийн эрх мэдэл хуулиар хязгаарлагдсан байх, төрийн байгууллагууд харилцан хяналттай, тэнцвэртэй байх, төрийн эрх баригчдын засаглах хугацаа хязгаарлагдмал байх зэрэг нь ямар нэг төрлийн дарангуйлал тогтох, авилгал үүсэх, хүнд суртал, чирэгдэл гарах, дураараа аашлах зэрэг сөрөг үзэгдлийг гаргахгүй байх баталгаа болно. Тэрчлэн иргэд өөрсдөдөө таалагдаагүй төр, засгийн эрх баригчдыг тайван замаар, хуулийн дагуу огцруулах бололцоотой болно. Манай олон нийтийн дотор, ялангуяа энгийн ухамсрын түвшинд эрх мэдлийг “зөв” субъектэд нь бүрэн атгуулах тухай санаа бодол нэн түгээмэл байгаа нь ардчилсан төрийн тухай үзэл санаатай зөрчилдөж байна. Парламентын болон ерөнхийлөгчийн засаглалын аль аль нь хязгаарлагдмал шинжтэй баймааж л ардчилсан байж чадна.
Үндсэн хууль нь нийгмийн амьдралын олон талт асуудлуудыг агуулсан багтаамжтай баримт бичиг мөн болохоор тэр болгоны онолын үндэслэлийн тухай нэгэн дор ярих боломжгүй юм.
Hөгөө талаар Үндсэн хуулийн гол асуудал бол юуны өмнө төрийн байгууламж, төр иргэний харилцааны асуудал юм. Тиймээс ч эл өгүүлэлд гол нь төрийн тухай асуудлыг хөндөж байгаа болно.
Энэ хүрээний чухал асуудлын нэг нь нутгийн удирдлага юм. Нутгийн удирдлагад төрийн болон өөрийгөө удирдах ёсыг хослоход үндэслэж байгаа юм. Өөрийгөө удирдах ёсны тухай үзэл санаа нь манай орны хувьд шинэ гэж болно. Урьд нь коммунист өөрийгөө удирдах ёсны тухай ярьдаг байсан боловч энэ нь ирээдүйн тухай хийсвэр төсөөллийн нэг л байсан билээ. Монголчуудын орон нутаг дахь бичил нийтлэг болох хот айл, саахалт зэрэг нь өөрийгөө удирдах ёсноос ялгаатай зүйл юм. Өөрөө удирдах ёс нь ихэвчлэн орон нутгийн, ялангуяа бүр анхан шатны түвшинд хэрэгждэгээрээ онцлог юм. Өөрийгөө удирдах ёсонд үндэслэсэн орон нутгийн бичил нийтлэг нь (өөрөө удирдах ёсны байгууллага нь) хүмүүсийн сайн дурын үндсэн дээр тулгуурласан аливаа бусад байгууллагын адил төрийн бус шинжтэй. Түүнд эвлэлдэн нэгдэх шалгуур нь тухайн орон нутагт оршин суух явдал юм. Нэг нутагт (ихэвчлэн бусад нутгаас ямар нэг хүчин зүйлээр тусгаар) оршин суугч хүмүүс дотоод харилцаагаа зохицуулах хэм хэмжээг өөрснөө гарган мөрдөж биелэлтэнд нь хяналт тавих, тус тусдаа шийдэж чадахгүй асуудлыг хамтран шийдэх, гаднын аль нэг хүчинд найдахгүйгээр өөрийн хүчинд тулгуурлах зарчмыг баримтлан амьдралаа зохицуулах оролдлого аяндаа үүсэн гарсан түүхтэй. Хүмүүсийн ийм оролдлого гаднын хүчний эсэргүүцэлтэй тулгаран орон нутгийнхаа харьцангуй бие даасан байдлыг хадгалахын тулд тэмцэл явуулахад хүрч байсан удаа ч цөөнгүй юм. Гэвч нийгэм аажмаар өөрийгөө удирдах ёсонд тулгуурласан хүмүүсийн бичил нийтлэгийн эрхийг хүлээн зөвшөөрөх болсон билээ. Ямар ч нутаг төв засгийн газар юмуу, аймаг, нийслэлийн удирдлага тэр бүр олж харж чадахгүй, онцлогийг нь мэдэрч оновчтой аргаар шийдвэрлэж чадахгүй асуудлууд байдаг. Тэдгээрийг тухайн орон нутагт амьдарч буй хүмүүс л хамгийн үр дүнтэйгээр шийдвэрлэж чаддаг нь хүн төрөлхтний туршлагаас харагджээ. Тийм ч учраас өөрийгөө удирдах ёсны байгууллагад үйл ажиллагаагаа явуулахад нь зайлшгүй хэрэгтэй эдийн засаг, эрх зүйн үндсийг бүрдүүлэн өгдөг болсон ба төрийн гүйцэтгэх ёстой зарим үүргүүдийг ч шилжүүлэн хариуцуулах болжээ. Энэ бүхнийг үндэслэн орон нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллагыг төрийн тогтолцоон дахь дөрөв дэх эрх мэдэл хэмээн ярилцдаг нь үндэсгүй зүйл биш билээ. Монгол Улсын Үндсэн хуулинд орон нутагт өөрийгөө удирдах ёсыг нэвтрүүлэх үзэл санааг тусгасан нь шинэлэг зүйл байв. Энэ нь бас төрийн тогтолцооны ардчилсан шинж чанартай ч нийцэж байгаа юм. Учир нь ардчилал нь чин эрмэлзэл болохын хувьд ард түмний төлөө ард түмний өөрсдийн нь засаглал мөн. Эл үзэл санааг хэрэгжүүлэх бодит нөхцөл зөвхөн орон нутгийн бичил нийтлэгийн түвшинд байдаг гэж болно. Төвлөрлийг сааруулж орон нутгийн эрхийг өргөжүүлэхгүйгээр, түүний дотор өөрийгөө удирдах ёсыг бий болгож бэхжүүлэхгүйгээр ардчиллыг жинхэнэ утгаар нь хэрэгжүүлж чадахгүй юм. Ер нь ардчиллын хөгжлийн цаашдын хандлага энэ зүгт явж байгааг тэмдэглэх хэрэгтэй. Шинэ Үндсэн хууль ёсоор Монгол Улсад нутгийн удирдлага нь орон нутаг дахь төрийн төлөөлөгч болох Засаг дарга, өөрөө удирдах ёсны байгууллага болох Иргэдийн төлөөлөгчдийн болон нийтийн Хурлаас бүрдэж байгаа юм. Гэвч ийнхүү орон нутгийн удирдлагыг боловсронгуй болгох чиглэлийг заасан шинэлэг зүйл орж ирсэн боловч чухамхүү нутгийн удирдлагын тогтолцоо хамгийн доголдолтой байдлаар хуульчлагдсан гэж болно. Засаг даргыг төрийн төлөөлөгч байхаар хуульчилсан нь төрийн нэгдмэл шинжийг илэрхийлж байна. Гэвч нөгөө талаас төвлөрлийг сааруулах боломжийг их багасгаж байгаа юм. Засаг дарга нэгэнт төв засгийн газрын төлөөлөгч болох учраас төрийн бие даасан бүрдлийн шинжгүй юм. Засаг даргын ийм байдал нь их зөрчилтэй юм. Тэрбээр эрх зүйн байдал нь Засаг даргаас Засгийн газар, Ерөнхий сайдад бүрэн захирагдахыг шаардана. Гэвч улс төрийн талаасаа тийм биш. Ялангуяа, Засаг дарга эрх баригч намын бус хүн байхад түүний байдал хоёрдмол шинжтэй болдог. Ийм байдлаас гарахын тулд нэг бол Засаг даргыг дээрээс шууд томилох юмуу эсхүл, түүнийг орон нутаг дахь төрийн бие даасан бүрдлийн байдалтай болгож төвлөрлийг ихээхэн сааруулах хэрэгтэй юм. Үндсэн хуулиар бүрэн шийдвэрлэж чадаагүй зүйлийн нэг нь Засаг дарга болон өөрөө удирдах ёсны байгууллагын чиг үүргийг төдийлөн зааглаж чадаагүй явдал юм. Тийм учраас тэдгээрийн үйл ажиллагаа зэрэгцэх, давхардах, эрх мэдэл булаацалдах, хэн нь хэнээсээ илүү өндөр түвшингийн болохыг харуулахыг эрмэлзэх зэрэг сөрөг үзэгдэл ажиглагдана. Хурлаас Засаг даргыг томилох талаар санал гаргадаг, түүний мөрийн хөтөлбөрийн биелэлтийг хэлэлцдэг, төсвийг баталдаг, Засаг дарга хурлын шийдвэрт хориг тавьдаг, төсвийг захиран зарцуулдаг гэх зэрэг нь тэдгээрийг орон нутгийн парламент, гүйцэтгэх засгийн хэлбэртэй болгож байгаа юм. Нутгийн удирдлагын нөгөө нэг бүрэлдэхүүн хэсэг болох өөрөө удирдах ёсны мөн чанар Үндсэн хуулийн заалтанд төдийлөн бүрэн илрэлээ олоогүй юм. Түүний дээр орон нутгийн хуралд намууд нэр дэвшүүлдэг болсон нь өөрөө удирдах байгууллагын тухай Үндсэн хуулийн үзэл санаатай зөрчилдөн, түүнийг үндсэнд нь үгүйсгэсэн гэж болно. Онолын хувьд төрийн болон өөрөө удирдах ёсыг хослох хоёр боломж байж болох юм. Нэгд, тэдгээрийн чиг үүрэг, эрх хэмжээг маш тодорхой зааглах, хоёрт, анхан шатны түвшинд өөрөө удирдах ёс, дунд түвшинд төрийн удирдлага зонхилохоор зохицуулах хоёр юм. Засаг даргыг томилсон нөхцөлд түүний зөвлөлийн гишүүдийг нийтэд нь юмуу хэсэгчилсэн байдлаар иргэд сонгодог байж ч болох талтай. Сонгуулийн хугацааг богиносгож хоёр жилээр тогтоож болно. Ямар ч тохиолдолд нутгийн удирдлагад иргэд өөрснөө өргөн оролцох, хяналт тавих бололцоог өргөжүүлэх, нутгархах, төрлөрхөх, баг, сумын иргэд улс төрийн юмуу бусад аливаа шалтгаанаар хуваагдаж зааграх зэрэг сөрөг үзэгдлийг гаргахгүй байхад онцгой анхаарал тавих ёстой. Нутгийн удирдлагыг боловсронгуй болгох, орон нутагт өөрийгөө удирдах ёсыг бэхжүүлэх нь улс төрийн өрсөлдөөн, хүчний харьцаагаар бус, эрдэмтэд, судлаачдыг оролцуулан маш нарийн судласны үндсэн дээр, зөвшлийн журмаар шийдэх эгзэгтэй асуудал мөн. Үүнд орон нутгийн саналыг харгалзах нь чухал юм.
Үндсэн хуулинд чухал байр эзэлдэг асуудал бол төр иргэний харилцаа юм. Энэ нь уг хуулиар баталгаажсан хүний эрх, төрөөс иргэний өмнө хариуцах зүйл, иргэний төр, нийгмийн өмнө хүлээх үүрэг зэргээр тодорхойлогддог. Үндсэн хуулийн эдгээр асуудалтай холбогдох заалтуудыг харахад түүнд нэг талаас хүний төрлөх эрхийн тухай гуманист болон либерал, ардчилсан социалист үзэл санаа, нөгөө талаас төр иргэн хоёр харилцан бие биеийн өмнө үүрэг хүлээх тухай уламжлалт үзэл тусгалаа олсон нь харагдана. Энэ нь тухайлбал, “төрөөс хүний эрх эрх чөлөөг хангахуйц эдийн засаг, нийгэм, хууль зүйн болон бусад баталгааг бүрдүүлэх, хүний эрх, эрх чөлөөг зөрчихтэй тэмцэх, хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх үүргийг иргэнийхээ өмнө хариуцна” (1,8) гэсэн заалтаас тод ажиглагдана. Хүний эрх, эрх чөлөөг хангахуйц улс төр, эрх зүйн баталгааг бүрдүүлэх нь либерал ардчиллын гол үзэл санаа байдаг бол, түүнээс гадна эдийн засаг, нийгмийн болон бусад баталгааг хангах үүргийг төр хүлээх нь гуманист, ардчилсан социалист хандлагыг илэрхийлж байна гэж үзэж болно. Энэ нь Европ дахь сайн сайхан амьжиргааны төрийн тухай үзэл санааг үндсэнд нь хүлээн авсан гэсэн хэрэг мөн. Тэгвэл Үндсэн хуулинд “Хүн эрх, эрх чөлөөгөө эдлэхдээ үндэсний аюулгүй байдал, бусад хүний эрх, эрх чөлөөг хохироож, нийгмийн хэв журмыг гажуудуулж болохгүй” (1,8) гэсэн заалт бас байгаагийн зарим зүйл нь азийн болон манай уламжлалт үнэлэмжийг тусгасан гэх үндэстэй. Ялангуяа, хүн эрх, эрх чөлөөгөө эдлэхдээ нийгмийн хэв журмыг гажуудуулж болохгүй гэсэн нь эрх, эрх чөлөөнөөс дэг журмыг илүүтэйд үзсэн байдал харагдаж байгаа юм. Өрнөдөд эл хоёр үнэлэмжээс эрх чөлөөг дээгүүр тавьдаг. Тэдгээрийн чухам аль нь илүү вэ гэдгийг шийдэх нь норматив шинжтэй, үнэлэмжээр хандах асуудал учраас энд тодорхой дүгнэлт хийх аргагүй юм.
Юутай ч гэсэн сайтар судлаж үзэх асуудал мөн. Магадгүй монголчуудын төвч ухаанд эдгээр үнэлэмжүүд зөрчилдөхгүй байж, нийгмийн амьдралд хослуулан хэрэглэх арга замыг олохыг ч бас үгүйсгэж болохгүй юм.
Дээр өгүүлсэн зүйлсийг нийтэд нь дүгнэж үзвэл Монгол Улсын Үндсэн хуулинд төрийн байгууламжтай холбоотой таван үндсэн зарчим бий гэж болно. Үүнд:
- Төрийн эрхийг ард түмэн төлөөлөгчдийн байгууллагаараа дамжуулах буюу шууд барих. Үүнд иргэдийг ямар нэг шалгуураар ялгаварлаж гадуурхахгүйгээр тэгш эрхтэй оролцуулна.
- Төрийн эрх мэдлийг гурван салбар болгон хувааж тус бүрт нь уг эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх байгууллагад дээд эрхийг өгөхийн зэрэгцээ харилцан хяналт тавих, тэнцвэртэй байх бололцоог хангах.
- Монголын төр нэгдмэл байгууламжтай байх. Тэгэхдээ Төвлөрлийг аль болохоор сааруулж, ялангуяа орон нутгийн түвшинд төрийн удирдлагыг өөрийгөө удирдах ёстой хослох.
- Төр хязгаарлагдмал шинжтэй байх.
- Хуулийг зөвхөн шүүх тайлбарлах, хууль зөрчсөн эсэх тухай маргааныг шүүхээр таслан шийдвэрлэх зэрэг болно. Тав дахь зарчмын тухайд тодотгоход Үндсэн хуулийг тайлбарлах эрхийг одоогоор хэнд ч шууд олгоогүй юм. Гэвч Үндсэн хуультай холбогдуулан гарсан маргааныг шүүх эрхийг шүүх салбарын нэг онцлог бүрэлдэхүүн хэсэг гэж үзэж болох Үндсэн хуулийн Цэцэд олгосон нь Үндсэн хуулийг тайлбарлах эрхийг түүнд олгосонтой чанар нэг юм.
