Ц.Мөнхцэцэг
/Улс төр судлаач/
Шинэ толь №58, 2007
УИХ-ын 2004 оны сонгуулийн үр дүнгээр байгуулагдсан Их эвслийн засгийн газар огцорч, Үндэсний эв нэгдлийн засгийн газар байгуулагдсаны дараа уг засгийн газрын бүрэлдэхүүнд орохоос татгалзсан Иргэний зориг намаас санаачлан сүүдрийн засгийн газар байгуулж байгаагаа зарлаж Ардчилсан намд хамтран ажиллах уриалга гаргасан билээ. Энэ бол Монголын улс төрийн практик дахь сүүдрийн засгийн газрын анхны тохиолдол бөгөөд эрх баригч намд тавих хяналтын нэг хэрэгсэл гэдэг утгаараа ихээхэн дэвшилтэт зүйл байлаа. Гэвч сүүдрийн засгийн газрын үүргийг хангалттай гүйцэтгэж чадахгүй байгаа юм. Ардчилсан намын хувьд сүүдрийн засгийн газартаа оролцооч гэсэн саналыг ойшоож үзсэнгүй бололтой. Уг нь энэхүү “хоёрдогч” засгийн газар сайн ажиллаж өдийг хүрсэн бол улс төрийн үйл явцыг эрүүлжүүлэхэд төдийгүй, сөрөг хүчний намуудад нь ихээхэн ач холбогдолтой байх байлаа. Улс төрийн бодлого боловсруулах үйл явц нээлттэй бус, иргэний нийгмийн зүгээс тавих хяналт сул өнөөгийн Монголын нөхцөлд сүүдрийн засгийн газар улс төрийн үйл явцыг дотроос нь хянах үр дүнтэй хэрэгсэл болох боломжтой тул энэ асуудалд улс төрчид болон олон нийтийн анхаарлыг хандуулахыг зорьж энэхүү асуудлыг хөндөн тавилаа.
Сүүдрийн засгийн газар гэдэг нэр томъёог улс төрийн практикт “сүүдрийн танхим”, “хоёрдогч танхим” гэх мэтээр нэршиж заншсан бөгөөд ийм танхим нь гол төлөв Вестминстерийн систем бүхий улсууд буюу сонгуулийн мажоритар систем (бүхий Их Британи, Австрали, Канад, Ирланд болон Японы улс төрийн практикт тархсан байдаг. Сүүдрийн танхим нь сөрөг хүчний зүгээс эрх баригч хүчний бодлогод хяналт тавих нэг хэрэгсэл болдог юм. Вестминстерийн загвар бүхий улс орнуудад парламентын сонгуульд аль нэг нам дангаар опонхийг бүрдүүлж засгийн газраа байгуулан, бусад намууд сорөг хүчин болно. Тиймээс сонгуулийн дүн улс орон дахь намуудын хүчний харьцаанд хүчтэй нөлөөлж ялагч ба ялагдагч намуудын хооронд улс төрийн бодлогын талаар байр суурийн гүнзгий ялгааг бий болгодгоороо пропорционал систем бүхий Герман, Бельги гэх мэт бусад улсуудаас ихээхэн өөр улс төрийн нөхцөл байдалд хүргэдэг юм. Засгийн газрын бүрэлдэхүүнд орж чадаагүй улс төрийн нам, хүчний лидер сүүдрийн засгийн газрыг толгойлон байгуулах бөгөөд хууль бсны засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүнтэй адил тооны сайдуудыг өөрийн намаас томилж хэрэгжүүлж буй бодлого, шийдвэрт өөрийн намын хувилбар дэвшүүлэн олон нийтэд танилцуулах замаар ажилладаг байна. Ингэхдээ ардчилсан улсуудын ерөнхий жишгээр парламентын сонгуульд өрсөлдөхдөө олон нийтэд намын мөрийн хөтөлбөр болон уг мөрийн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх танхим буюу ерөнхий сайд ба бусад салбарын сайдуудыг урьдчилан танилцуулдаг тул уг нам сонгуульд ялагдаж сөрөг хүчин болоход эдгээр нэр дэвшигчид сүүдрийн танхимыг бүрдүүлэх нь нийтэд ойлгомжтой байдаг. Нэгэнт сонгуульд ялагдсан тул мөрийн шгөлбөр нь хэрэгжих боломжгүй болох хэдий ч засгийн газрын ииуулж буй бодлого, шийдвэрүүдэд өөрийн мөрийн хөтөлбөр дэх бодлогын өөр альтернатив хувилбаруудыг дэвшүүлэн сонгогчдод хүргэдэг юм. Хэдийгээр парламентад цөөнх болсон сөрөг намууд хүссэн хүсээгүй эрх баригчдын үйл ажиллагаанд хяналт тавих, шүүмжлэх үүрэг гүйцэтгэдэг хэдий ч сүүдрийн ынхим байгуулан ажиллах нь илүү үр дүнтэй байдаг.
Дээр дурьдсанаар Вестминстерийн систем бүхий улсуудад сүүдрийн засгийн газар тогтмол ажилладаг төдийгүй зарим улс оронд хууль ёсны засгийн газрын зэрэгцээ хэд хэдэн сүүдрийн засгийн газрууд үйл ажиллагаа явуулж байна. Тухайлбал, Канадад парламент дахь сөрөг хүчний намуудаас гурван нам тус бүрдээ сүүдрийн засгийн газраа байгуулан ажиллаж байна. Канад 1867 оноос нэг мандаттай мажоритар систем хэрэглэх болсон бөгөөд сонгуулийн дүнд Консерватив, Либерал намууд парламентын суудлыг хуваан авч, ээлжлэн засгийн эрх барьж ирсэн юм. Өдгөө хамгийн сүүлийн буюу 2006 оны нэгдүгээр сард явагдсан парламентын Нийтийн танхимийн сонгуулийн дунд Либерал нам сөрөг хүчин болоод байна. Уг намын сүүдрийн засгийн газар нь нөлөө бүхийд тооцогддог бөгөөд 27 сайдтай. Их Британид бүр 1826 онд сүүдрийн засгийн газрын үйл ажиллагааны талаарх эрх зүйн зохицуулалт бий болсон юм.
Австралид эрх баригч Либерал намын засгийн газар нь 16 сайдтай бол Лейборист намын сүүдрийн танхим 28 сайдтай ажиллаж байна. Ирландад сөрөг хүчний Лейборист, Шинн Фейн, Ногоон нам, Социалист намууд нэгдэж сүүдрийн засгийн газар байгуулан ажиллаж байна.
Японы Еренхий сайд Жуничиро Коизуми 2005 оны 8 сард Төлөөлөгчдийн танхимыг тараасны дараа шинээр явагдсан сонгуулиар гарч ирсэн сөрөг хүчний Ардчилсан нам “Дараагийн засгийн газар” хэмээх нэртэйгээр эрх баригч Либерал ардчилсан намын үйл ажиллагаанд хяналт тавих сүүдрийн засгийн газрыг байгуулсан юм. Японы парламентын Төлөөлөгчдийн танхимын гишүүдийн 480 гишүүний 300 нь нэг мандаттай мажоритар системээр 180 нь пропорционал системээр сонгогддог тул бусад мажоритар систем бүхий улсуудын адил парламентад хүчний харьцаа эрс ялгаатайгаар бүрэлддэг, Либерал ардчилсан нам байнга үнэмлэхүй олонхийн санал авдаг тул сөрөг хүчний хүчтэй хяналтыг сүүдрийн засгийн газар гүйцэтгэх нь ихээхэн чухалд тооцогддог байна.
Монгол улсын хувьд 1992 оноос хойш сонгуулийн мажоритар |системээр парламентаа бүрдүүлж ирсэн бөгөөд 2004 оны сонуулийг эс тооцвол сонгуулийн үр дүнд хүчний эрс ялгаатай эрх баригч ба сөрөг хүчин бий болж ирсэн билээ. Өөрөөр хэлбэл, Вестминстерийн систем бүхий Их Британи, Канадтай адил улс төрийн нөхцөл байдал үүсч ирсэн юм. Ийнхүү нэг нам үнэмлэхүй олонх болж засгийн газраа дангаараа байгуулахад үйл ажиллагаанд нь тавих хяналтын механизм их чухал байдаг. Эрх баригч хүчний үйл ажиллагаанд хариуцлага тооцох гол хэрэгсэл бол тодорхой хугацаатай явагддаг чөлөөт сонгууль бөгөөд сонгуулийн хооронд шүүх, цагдаа, авилгалын болон ёс зүйн байгууллагууд, омбудсман зэрэг хяналтын тусгай байгууллагууд болон сөрөг хүчин, олон нийт, иргэний нийгэм, хэвлэл мэдээлэл, олон улсын байгууллагууд гэх мэт олон арга механизмаар эрх баригчдын үйл ажиллагаанд хяналт тавих, хариуцлага тооцох боломжтой байдаг. Дээр дурьдсан хяналтын арга механизмуудаас олон улсын байгууллагууд нь засгийн газрын үйл ажиллагаанд дам байдлаар хяналт тавьж, тухайн улсад хэрэгжүүлэх цаашдын үйл ажиллагааныхаа чиглэлийг тогтоодог. Ардчиллын нөхцөлд засгийн газрын үйл ажиллагаанд тавих хяналтыг ёс зүйн ба бодлогын гэж хоёр хувааж үзэж болох юм. Хяналтын тусгай байгууллагууд нь улс төрчдийн ёс зүйд л хяналт тавьдаг, харин хэвлэл мэдээлэл болон иргэний нийгэм нь ёс зүйн болон бодлогын чанартай хяналтыг аль алиныг тавих боломжтой юм. Харин олон нийтэд бодлогын чанартай асуудлаар засгийн газрын үйл ажиллагаанд хяналт тавих боломж, мэдлэг хомс байдаг. Ялангуяа, тойргийн ашиг сонирхол, жалга довны үзэл газар авсан манай нөхцөлд УИХ-ын гишүүн өөрийн тойрог дээр ахмад настнуудын гар цайлгах, тоглоомын талбайг засах гэх мэтээр аахар шаахар асуудлаар сонгогчдын итгэлийг тогтоон барьсаар байдаг нь харагдаж байна. Засгийн газрын үйл ажиллагаанд тавих хэвлэл мэдээлэл болон иргэний нийгмийн хяналт нь улс төрийн нөлөөллөөс ангид чөлөөт хэвлэл, харьцангуй чадавхижсан иргэний нийгэм оршин байгаа тохиолдолд л үр дүнтэй байдаг. Харин чөлөөт хэвлэл бүрэн утгаараа төлөвшиж чадаагүй, мэдээллийн хэрэгслүүд улс төрийн намуудын нөлөөн дор байгаа манай нөхцөлд засгийн газрын үйл ажиллагаанд тавих хяналт нь “дам сонсоход”, “баттай эх сурвалжаас үзэхэд” гэх мэтээр таамаг, сураг төдий мэдээлэл, улс төрчдийн хэлсэн үг, ааш авир, зэргээр хязгаарлагдан үр дүнтэй болохгүй байгаа юм. Манай хэвлэл мэдээллийн хэрэгслүүд эрх баригч намын бодлого, мөрийн хөтөлбөрт хяналт тавихаасаа илүүтэй улс төрчдийн ёс зүйн асуудалд голчлон анхаарч мэдээлж нийтэлж байна. Гэвч хэвлэлд гарсан албан тушаалаа урвуулан ашигласан болон авилга авсан талаарх улс төрчидтэй холбоотой ноцтой мэдээллийн араас шүүх, цагдаа гэх мэт хяналтын байгууллага ажилладаггүй тул энэхүү мэдээллийг дэлгэж тавьсан хэвлэл мэдээллийн хэрэгслүүд буруутан болохоос гадна үнэн бодитой баримтууд нь хэн нэгний захиалгаар зориудаар бичигдсэн худал мэдээллээс ялгарахгүй болж үнэгүйдэж байна. Засгийн газрын үйл бодлогод сүүлийн үед иргэний хөдөлгөөнүүд нэлээд шахалт үзүүлж нөлөөлөх болсон нь ашигт малтмалын асуудлаарх төрийн бодлогод өөрчлөлт оруулж чадсан Онги гол, Газар шороо зэрэг иргэний хөдөлгөөнүүдээс харагдаж байна. Гэвч иргэний зарим хөдөлгөөнүүд засгийн газрын бодлогод нөлөөлөх, хяналт тавих гэхээсээ илүү олны анхаарлыг татахуйц, цаг зуурын шинжтэй уриа, санаачилга, алхмуудыг гаргах болсноор олны сэтгэл хөдлөлд тулгуурласан популистууд болон хувирч байна.
Энэ бүхнээс харахад Монголд засгийн газрын үйл ажиллагаанд бодлогын чанартай хяналт тавих механизм манайд дутагдаж байгаа юм. Засгийн газрын нийгмийн хамгааллын бодлого хэр зэрэг явж байна, хүүхдийн мөнгийг яаж олгох нь зохистой, хот руу чиглэсэн их нүүдлийг яаж зохицуулах вэ гэх мэт тулгамдсан олон асуудлаар өдгөө зөвхөн эрх баригч намын засгийн газрын хувилбар л яригдаж олон нийт үүнийг тойрсон асуудлаар хэвлэл мэдээллийн хэрэгслүүдээр “тархиа угаалгаж“ байгаа юм. Улс төрийн сөрөг хүчнүүдийн эрх баригч намын үйл ажиллагаанд тавих хяналт нь бодлогын шинжтэй байж чадахгүй, нам бүлгийн ашиг сонирхлыг илүүд тавьсан, хувь хүмүүсийн атаа жөтөөний шинжтэй байх нь олонтаа байгаа билээ. Нийгмийн төвөгтэй асуудлыг хэрхэн шийдвэл оновчтой эсэх тал дээр мэргэжилтэн, судлаачид л арай өөр хувилбарыг дэвшүүлж санал болгох боловч зөвхөн академик хүрээнд л яригдаад өнгөрөхөөс бус олон нийтэд хүрч нөлөөлж чадахгүй байгаа юм. Тийм учраас өнөөгийн Монголын улс төрд эрх баригч намын бодлогод хяналт тавих бодит механизм үгүйлэгдэж байна. Энэ орон зайг сүүдрийн танхим нөхөх боломжтой юм. Сүүдрийн засгийн газар амжилттай үйл ажиллагаа явуулснаар улс төрийн үйл явцад дараахь давуу тал гарч ирнэ. Үүнд:
- Сүүдрийн танхимын үйл ажиллагаа эрх баригч намын бодлогод тавих үр дүнтэй хяналт болдог. Засгийн газрын үйл ажиллагаанд олон нийтийн мэдээллийн хэрэгсэл, иргэний нийгмийн байгууллагуудын зүгээс тавих хяналт нь зүй ёсны үзэгдэл бөгөөд энэ нь улс төрийн бодлого дахь хөндлөнгийн хяналт гэж тооцогддог. Гэхдээ эдгээр нь ихэнхдээ бодлого боловсруулагч улс төрчидтэй харьцуулахад мэдээлэл хомс, улс төрийн тоглоомын дүрмийг тэр болгон мэдэхгүй “үзэгчид” болж үлдэх нь манай өнөөгийн дүр зургаас харагдаж байна. Харин улс төрийн бодлогыг дотроос нь буюу сөрөг хүчин болох бодлого боловсруулагч сүүдрийн танхимын бүтэц бий болгон ажиллах нь өндөр түвшний бөгөөд байнгын хяналт болдог юм.
- Олон нийт асуудлыг өөр талаас нь харах, улс төрийн бодлогын талаар сонголт хийх өргөн боломжийг нээж өгдөг. Улс орны тулгамдсан асуудлуудаар сүүдрийн танхим албан ёсны засгийн газартай нэгэн адил бодлогын өөр хувилбарыг боловсруулж олон нийтэд танилцуулна. Ингэхдээ олон нийтийн мэдээллийн хэрэгслүүдтэй сайн ажиллаж тухай бүрт нь мэдээллийг хүргэж байдаг нь дээр дурьдсан улс орнуудын практикаас харагдаж байна.
- Нөгөө талаас, төлөвшсөн сүүдрийн засгийн газар амжилттай ажиллах үед бодлогын асуудлаар өрсөлдөгч намуудын хооронд бодлогын мэтгэлцээн түлхүү явагдах бөгөөд энэ нь өнөөгийн улс төрд өрнөж буй улс төрийн хийрхэл, ор үндэсгүй гүтгэлэг, цуурхал, популизмаас ангижрах, асуудлыг бодлогын хэлэлцүүлэг, өрсөлдөөний түвшинд хандуулах ач холбогдолтой. Улс төрийн хувьд ашиг хонжоо харсан, нам бүлэг, тойргийн ашиг сонирхолд хөтлөгдсөн явцуу бодлого бүхий Монголын улс төрд сүүдрийн засгийн газар ажил хэрэгч, мөрийн хөтөлбөрийн өрсөлдөөн бий болгох учиртай. Гүндалайг эрүүл мэндийн сайд байх үед Иргэний зориг намаас, санаачлан сүүдрийн засгийн газрын эрүүл мэндийн сайдтайгаа халз нэвтрүүлэг хийсэн нь сайшаалтай алхам болсон билээ
- Сөрөг хүчинд нөөцийн дутагдалтай байдлаа нөхөх боломж өгдөг. Сонгуульд ялагдаж цөөнх болсны хувьд сөрөг хүчний хувьд эдийн засгийн болон бодит улс төрийн эрх мэдлийн хувьд эрх баригч намынхаас ямагт дутуу байдаг хэдий ч сүүдрийн засгийн газрын үйл ажиллагааны гол хэрэгсэл болсон олон нийтийн мэдээллийн хэрэгслүүдийг сайн ашиглаж чадвал бодлогын шийдлээ хүмүүст хүргэх өргөн боломжтой болно. Угтаа бол сүүдрийн засгийн газрын хийх гол ажил нь засгийн газрын үйл ажиллагааг хянах, бодлогын өөр хувилбар дэвшүүлэн олон нийтэд танилцуулах л явдал тул сонгогчдын шахалт дарамт, хүлээлт, цаг хугацаа, төсөв гэх мэт олон хүчин зүйлд баригддаг албан ёсны засгийн газартай харьцуулахад далд нөөц ихтэй юм. Тухайлбал, цаг хугацаа өнгөрөх нь засгийн газарт алдагдал, сөрөг хүчинд давуу тал болдог, засгийн газрын алдаа, нэр хүндийн уналт нь тэр хэмжээгээр сүүдрийн засгийн газрын ололт, нэр хүндийн өсөлт болдог жамтай юм.
- Сөрөг хүчин байхдаа сүүдрийн засгийн газар байгуулан ажиллах нь улс орны стратегийн болон өдөр тутмын бодлогын асуудлын талаар өргөн мэдээлэл, баримттай болгодог юм. Сүүдрийн засгийн газрын сайд эрхэлсэн асуудлын хүрээнд өөрийн бодлогын хувилбарыг дэвшүүлэх, засгийн газрын сайдын үйл ажиллагаанд хяналт тавихын тулд судалгаа шинжилгээний ихээхэн мэдлэг, мэдээлэлтэй болгодог бөгөөд сөрөг хүчин сонгуулиар ялж жинхэнэ засгийн газрын бүрэлдхүүнд ороход яамны үйл ажиллагаатай танилцах гэх мэтээр хийдэл завсардал гарахгүй төрийн бодлого шуурхай явагдаж, үр ашиг нь нэмэгддэг байна.
- Сүүдрийн танхим олны дунд нэр хүндээ бэхжүүлэх хэрэгсэл болдог. Сөрөг хүчний байгуулсан сүүдрийн танхим нь эрх баригч намыг хянах механизм байхын зэрэгцээ өөрийн намын сурталчилгаа хийх, дараагийн сонгуулийн бэлтгэл танхимын үүрэг гүйцэтгэдэг юм. Өөрөөр хэлбэл, олон нийт Сүүдрийн засгийн газрын бодлого, байр суурь таалагдвал тэдгээр бодлого, түүнийг хэрэгжүүлэгчдийн төлөө саналаа өгөх боломжтой. Намуудын зүгээс улс төрийн нууц бялуу хуваах явдлыг тодорхой хэмжээгээр хязгаарлана. Учир нь нам сонгуульд оролцоход ерөнхий сайд болон салбарын сайдад хэн нэр дэвших нэгэнт илэрхий болсон байдаг тул манайх шиг сонгуулийн дараа нууц тохироо, хуйвалдаанаар гарч ирсэн тохиолдлын хүн засгийн газрын бүрэлдэхүүнд орох боломжгүй болдог. Ингэснээр улс төрийн орчны нээлттэй ил тод байдлыг нэмэгдүүлэхэд ихээхэн ач холбогдолтой зүйл болно.
Сүүдрийн танхим байгуулж ажилласнаар сөрөг хүчин боловсон хүчний бодлогодоо ихээхэн анхаарал тавих болж, сайд болон ажилласан улс төрчид нь тухайн асуудлаараа ихээхэн мэдээлэлтэй болохоос гадна дараагийн сонгуульд хангалттай боловсон хүчинтэйгээр амжилттай өрсөлдөх нөхцөлийг бүрдүүлдэг нь Их Британи, Япон зэрэг улсын жишээ харуулж байна. Их Британийн Тони Блейрийн засгийн газрын гишүүдийн нэлээд нь өмнөх засгийн газрын үеийн сүүдрийн сайд нар юм. Энэ бүхнээс харахад Монголын улс төрийн тогтолцоог боловсронгуй болгох, ардчиллын жишигт хүргэхэд нөлөөлж болохуйц нэгэн механизм нь сүүдрийн засгийн газар юм. Мөн сөрөг хүчний намуудад ч өөрсдөд нь сонгогчдыг татах бодитой хүчин зүйл болно. Ардчилсан нам оролцсон, оролцоогүйгээс үл хамааран Иргэний зориг нам сүүдрийн засгийн газраа тогтмол ажиллуулан хэвлэл мэдээллийн хэрэгслүүдтэй амжилттай харилцаж чадвал Монголын улс төрд дутагдаж буй хоосон орон зайг нөхөх болно. Энэхүү нам шиг нөлөө багатай олонд танигдсан лидер цөөтэй намд сүүдрийн засгийн газар байгуулж ажиллах нь их ач холбогдолтой юм. Иргэний хөдөлгөөний популистуудаар намдаа цус сэлбэхийн оронд бодлогын шинжтэй асуудал дээр анхаарлаа хандуулж, боловсон хүчнүүдээ олны танил болгох нь уг намд чухал юм. Ардчилсан намын хувьд ч нэгэнт М.Энхболдын засгийн газарт орохгүй гэдгээ шийдсэн бол сүүдрийн танхим болж ажилласан бол ихээхэн нэр хүнд олж болохоор байлаа. Учир нь Ардчилсан нам нь Иргэний зориг намтай харьцуулахад засгийн эрх барьж ч үзсэн, удаа дараа сөрөг хүчин болж явсан улс төрийн туршлага ихтэй, боловсон хүчний хувьд ч олон тоотой юм. Засгийн газрын тухай хуульд 1998 онд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтөөр сүүдрийн засгийн газрын талаарх анхны заалтыг бий болгосон бөгөөд сүүдрийн засгийн газрыг мэдээллээр адил тэгш хангах тухай зааж өгсөн билээ. Гэвч 2000 оны сонгуулиар бүрдсэн парламент энэ заалтыг хасч орхисон юм. Өөрөөр хэлбэл, одоо үйлчилж байгаа УИХ болон Засгийн газрын тухай хуулинд сүүдрийн засгийн газрын талаар эрх зүйн зохицуулалт байхгүй гэж үзэж болно. Гэхдээ энэ нь сүүдрийн засгийн газар байгуулах эрх зүйн орчин байхгүй гэсэн үг биш юм. Ардчилсан дэглэмийн гол зарчмуудын нэг “Хуулиар хориглоогүй бол чөлөөтэй” гэдгийн дагуу УИХ-д цөөнх болсон ямар ч нам сүүдрийн танхим байгуулах эрхтэй билээ. Гагцхүү сүүдрийн засгийн газрын үйл ажиллагаанд дэмжлэг үзүүлэх хуулийн зарим нэг заалтуудыг цаашид бий болгох хэрэгтэй юм.