Д. Болд-Эрдэнэ
/Философич, УИХ-ын дэргэдэх судалгааны төвийн эрдэм шинжилгээний ажилтан/
Шинэ толь №3, 1994
Түлхүүр үг: олон намын тогтолцоо, олон намын системын эрх зүй, улс төрийн намын санхүү, намын тухай хууль, намын шалгуур, сонгуулийн тогтолцоо, намын бүлэг
Ерээд онд өрнөсөн ардчилсан үйл явцын үр дүнд Монголд олон намын тогтолцооны эрх зүйн үндэс тавигдсан билээ. Харин манайд үйлчилж байгаа олон намын тогтолцоо нь ардчилал өндөр хөгжсөн орнуудын сонгодог хэлбэртэй харьцуулахад бүрэн төлөвшиж цэгцрээгүй тогтолцооны шинж төлөвөө хараахан олж амжаагүй шилжилтийн маягийн дүр төрхтэй байгаа болохоор энэ нь дотооддоо шийдвэрлэвэл зохих өсөлтийн нийлээд бэрхшээл, асуудлыг агуулж байгаа юм. Энэхүү шийдвэрлэвэл зохих тулгамдсан асуудлын дотроос намын системийн эрх зүйн хангалттай үндсийг шинээр бүрдүүлэх, энэ чиглэлээр нэгэнт бий болгосон зүйлийг цаашид улам боловсронгуй болгон төгөлдөржүүлэх асуудал чухал байр суурь эзэлж байгаа билээ.
Олон намын тогтолцоо бол олон талтай аньд эрч хөдлөлтэй улс төрийн үзэгдэл юм. Тэгэхдээ түүний оршин үйлчлэх динамик үйл явц нь ямар нэг эмх замбараагүй урсгал шинжтэй бус харин нийтээр хүлээн зөвшөөрөгдсөн нийтлэг хэм хэмжээний хүрээнд эрх зүйн хувьд нарийн зохицуулагдсан чиг зорилготой бодит шинжтэй үйл явц байдаг. Улс төрийн намын үйл ажиллагааны хэм хэмжээ нь намын дотоод бүтэц, зохион байгуулалт, түүний үндсэн зарчим, чиглэл, эрх, үүрэг, тэдгээрээс үүдэн гарсан харилцааны тодорхой дэг ёс, дүрэм журам зэрэг намын улс төрийн ажил хэргийн бүх хүрээг өөртөө багтааж байдаг юм.намын хэм хэмжээг үндсэнд нь нэгд, намын улс төрийн алив үйл ажиллагааны, хоёрт, дотоод ардчилалын, гуравт, намуудын харилцааны хэм хэмжээ гэж зааглан үзэж болох юм. Эдгээр хэм хэмжээг эрх зүйн хувьд зохицуулагч гол механизм нь тухайн улс оронд хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж байгаа эрх зүйн актууд байдаг. Улс төрийн намуудын үйл ажиллагааны хэм хэмжээг бүхэлд нь зохицуулж байдаг эрх зүйн тэдгээр үндсэн баримт бичигт Үндсэн хууль улс төрийн намуудын тухай, намын санхүү төсөв, эд хөрөнгийн тухай хууль, парламентийн үйл ажиллагааны хууль, заавар, намуудын үйл ажиллагаатай холбогдон гарсан Ерөнхийлөгчийн захирамж, шүүхийн шийдвэр, сонгуулийн хууль, намын дүрэм гэх мэт бусад холбогдор эрх зүйн акт хамаарагддаг юм. Тэдгээр эрх зүйн баримт бичгийг агуулгын хувьд
- Улс төрийн намууд хоорондын болон төрийн засаглал, олон нийтийн байгууллагын үндсэн институттэй харилцах харилцаа, намуудын үйл ажиллагааг зохицуулах, үйлчлэх хугацааны хувьд харьцангуй тогтвортой ба тогтворгүй цаг үеийн шинжтэй,
- Хэлбэр цар хүрээний хувьд үндсэн ба үндсэн бус хэмээн тус тус ангилан үзэж болох талтай. Гэхдээ дээр нэр дурдьсан эрх зүйн акт нь цөмөөрөө улс орон бүхэнд үйлчлэх албагүй. Энэ нь их төлөв тухайн улс орны намын тогтолцоо, намуудын онцлог байдал, амьдралын өвөрмөц нөхцөлтэй уялдан гарч ирдэг юм.
Дэлхийн улс орны улс төрийн амьдралын нийтлэг жишгээс авч үзвэл намуудын үйл ажиллагааны эрх зүйн актууд нь үндсэндээ дараах багц асуудлыг бүхэлд нь төвлөрүүлэн зохицуулж байдаг. Энэ нь улс төрийн намын мөн чанар, нийгэмд эзлэх байр суурь, статус, гүйцэтгэх үүрэг, намыг байгуулах, бүртгэх, үйл ажиллагааг нь зогсоох буюу намыг тараахаас үүссэн нийгмийн тодорхой харилцаа, төр намын болон намуудын хоорондын харилцааны хэм хэмжээний үндсэн зарчим, төрийн байгууллагын төлөвшил, үйл ажиллагаанд намын оролцох оролцооны хэм хэмжээ, улс төрийн намын үйл ажиллагааг хориглох ба зөвшөөрөх хэм хэмжээ, улс төрийн тогтолцооны бусад бүрдэл хэсэгтэй харилцах харилцааны үндсэн зарчим, намын зохион байгуулалтын бүтэц, үйл ажиллагааны зарчим, намын эд хөрөнгө санхүүтэй холбогдон гарсан харилцаа гэх мэт болно. Манайд үйлчилж байгаа улс төрийн намын үйл ажиллагаатай холбогдон гарсан эрх зүйн акт дотроос Үндсэн хууль онцгой байр суурь эзэлдэг. Үндсэн хууль аливаа улс орны нийгмийн амьдралын бүр талтай холбогдон гарсан харилцааны бүхий л хэм хэмжээг уялдуулан зохицуулж байдаг утгаараа олон намын тогтолцоо түүнийг бүрдүүлж байгаа намуудын үүрэг, үйл ажиллагаатай уялдан гарсан хэм хэмжээг хамгийн ерөнхий байдлаар зохицуулж байдаг. Энэ утгаараа энэ нь олон намт үзэгдлийг эрх зүйн хувьд цаашид нарийвчлан зохицуулах үйл явцын гол үндэс, тулгуур суурь нь болдог юм. Дэлхийн улс орны үндсэн хуульд улс төрийн намын үйл ажиллагаа, тэдгээрийн хоорондын харилцаатай холбогдсон хэм хэмжээг зохицуулан баталгаажуулсан байдал нь харилцан адилгүй байдаг. Тухайлбал, зарим орны үндсэн хуульд энэ талаар тодорхой дурдагдаагүй байх юм уу эсвэл бүрхэг бүдэг шинжтэй байдаг бол нөгөө заримд нь эл асуудлыг бүр иж бүрэн байдлаар нь нарийвчлан зохицуулсан байдаг. Тэрч байтугай Үндсэн хуулиндаа намын тухай тусгай хавсралт тогтоол хүртэл оруулсан улс орон байдаг ажээ.
Харин манай Үндсэн хуулинд улс төрийн үйл ажиллагаа, харилцааны хэм хэмжээг зохицуулахдаа иргэний улс төрийн эрх, эрх чөлөөтэй холбогдуулсанаас гадна намын улс төрийн үйл ажиллагааны хэм хэмжээний үндсэн зарчим, тодруулбал, тэдгээрийн хориглох ба зөвшөөрөгдөх хэм хэмжээ, төрийн засаглалын системд намуудын оролцох оролцоо, түүний гүйцэтгэх үүрэг, нөлөөлөлтэй уялдуулсан байна. Мэдээжээр улс төрийн амьдрал цаашид хөгжин гүнзгийрч түүний утга учир нь олон талтай, баялаг агулгатай болохын хэрээр манай Үндсэн хуулийн намтай холбогдсон эрх зүйн дээрх заалт нь улам нарийсан төгөлдөржиж тодорхой болох нь эргэлзээгүй. Харин энэ удаад манай улс төрийн үйл ажиллагааг тусгайлан шууд зохицуулж байдаг эрх зүйн бие даасан акт , тодруулбал улс төрийн намын тухай Монгол улсын хууль үйлчилж байгаа нөхцөлд шинэ Үндсэн хуулийн намуудтай холбогдсон эрх зүйн заалт нь хангалтай бөгөөд олон намт үзэгдлийг эрх зүйн хувьд ерөнхийд нь дээрхм чиглэлээр бүрэн зохицуулчихаад байх бололцоотой санагддаг.
Харин улс төрийн намын тухай Монгол улсын хуулийн тухайд бол эргэн нягталж, засч залруулбал зохих асуудал нийлээд байгаа юм. Ер нь улс төрийн намын тухай хууль нь намуудын үйл ажиллагааны үндсэн зарчим, тэдгээрийн хоорондын харилцааны бүхий л хэм хэмжээг тусгайлан шууд зохицуулдаг эрх зүйн үндсэн баримт бичиг байдгийн хувьд өөрийн үндсэн субъектийнхаа хөгжлийн явцтай уялдан байнга шинэчлэгдэн баяжиж байх учиртай байдаг. Манайд 1990 онд намуудын хуулийг баталж мөрдөх болсон нь улс төрийн амьдралд тохиолдсон чухал үйл явц болсон билээ. Гэвч өнөөдөр манайд үйлчилж байгаа энэхүү хуулийн хүрээнд улс төрийн намын тогтолцооны хөгжлийн явцтай холбогдсон олон шинэлэг асуудлыг бүхэлд нь хангалттай зохицуулах аргагүй байгаа юм. Иймд улс төрийн намын тухай хуулийг дахин буурьтай нягтлан үзэн түүнийг цаг үеийн өнөөгийн бодит шаардлагад нийцүүлэх, улам тодорхой болгох хэрэгтэй байна. Энэ нь нэг талаас манайд бий болсон олон намын тогтолцоо богино хугацаанд маш түргэн хувьсан хөгжиж байгаатай, нөгөөтэйгээр уг тогтолцоо хэлбэр агуулгын зохистой шинж төлвөө хараахан олж амжаагүй, түүнийг бүрдүүлж байгаа улс төрийн намууд эрийн цээнд хүрч туршлагажин бэхжиж чадаагүй байгаатай уялдан шийдвэрлэвэл зохих асуудал нэлээд хэмжээгээр хуримтлах болсонтой холбоотой юм.
Улс төрийн намын тухай Монгол улсын хуулинд юуны өмнө улс төрийн намын мөн чанар, шалгуур, нийгэмд эзлэх байр суурь, эрх, хэм хэмжээ, гүйцэтгэх үүргийн эрх зүйн хувьд нь нарийвчлан тодотгон баталгаажуулах хэрэгтэй байна. Эрх зүйн ийм зохицуулалтын механизм үнэхээр үгүйлэгдэж байна. Учир нь өнөөдөр Монгол орны улс төрийн амьдралд нэгэнт бүрэлдэж бий болчхоод байгаа өвөрмөц нөхцөл байдалтай уялдан тус оронд намууд шинээр үүсэх үйл явц хараахан дуусахгүй байна. Хэдийгээр намууд үүсэх нь нийгмийн улс төрийн амьдралын хүрээн дэх хэвийн үзэгдэл мөн боловч эл үйл явцыг эрх зүйн нарийн зохицуулалтгүйгээр урсгалд нь тавьчхаж бас болохгүй юм. Ер нь нийгэмд байх ёстой хэвийн зүйл ч гэсэн хэр хэмжээнээсээ хэтэрвэл сөрөг уршиг тарьж болох магадлалтайг бид ямагт тооцож байх учиртай.
Өнөөдөр улс төрийн нам үүсэн байгуулагдах үйл явцыг эрх зүйн хувьд нарийвчлан зохицуулж өгөөгүйгээс үүдэн манайд хэн дуртай нь нам байгуулах болж, ёстой л “нам байгуулж тоглох” явдал түгээмэл ажиглагдах боллоо. Хэдийгээр нам байгуулж, түүнд эвлэлдэн нэгдэх нь Үндсэн хуулиар олгогдсон иргэний үндсэн эрх мөн боловч энэ үйл явцад бас эрх зүйн зохицуулалын зөв зүйтэй “шүүлтүүр” байх нь зайлшгүй юм. Тэгээд ч хүн ам цөөтэй манай орны хувьд улс төрийн намын шаардлагыг хангасан, хангаагүй хэт олон жижиг нам, наманцагрууд олоноор бий болох нь манай засаг төрийн бүтэц зохион байгуулалтыг сулруулж, хүн амын дотор намчирхах сэтгэлзүйг хүчтэй болгоход түлхэц болж мэдэх юм.
Одоо хүчин төгөлдөр мөрдөгдөж байгаа намын тухай хуульд 801 гишүүнийг бүртгэж, дүрэм, хөтөлбөрөө боловсруулан Их хурлаа хийсэн л бол албан ёсны “нам” гэж тооцогдохоор байгаа. Үүнйг манай зарим улс төрчид, судлаачид Монголд “хуурамч”, ”хиймэл” намууд олноор үүсэх чиглэлд үйлчилж буй одоогийн намын хуулийн гол цоорхой гэж үздэг. Энэ нь ч бас үнэний хувьтай байж болох юм.
Иймээс намуудын хуульд улс төрийн нам гэж юу вэ? Чухам ямар шаардлага, шалгуурыг хангасан тохиолдолд нам гэж үзэх вэ? Гэдгийг тодорхой зааж баталгаажуулах нь чухал байгаа юм. Ингэхдээ намын шалгуурын асуудалд онцгой ач холбогдол өгч түүнийг хэлбэр талаас нь бус агуулга талаас нь тодотгох нь зүйтэй юм. Нөгөө талаар, улс төрийн намыг бүртгэж баталгаажуулах явдлыг эрх зүйн хувьд оновчтой зохицуулах хэрэгтэй байна. Үүнийг тодорхой үе шаттайгаар зохицуулж болох байна. Тухайлбал, эхний ээлжинд намын гишүүдийн тоо, дүрэм, мөрийн хөтөлбөр, Их хурал хийсэн байдлаар нь улсын бүртгэлд бүртгэх, тэгэхдээ үүгээр нам гэсэн албан ёсны статусаа олж авч буй хэрэг хараахан биш, зөвхөн улс төрийн үйл ажиллагаагаа тус орны нутаг дэвсгэрт чөлөөтэй явуулах, парламентын сонгуульд оролцон өрсөлдөх эрхтэй болох юм.
Энэ бол намын бүртгэл шиг эхний үе шат болох юм. Харин тухайн “нам” парламентын сонгуульд амжилттай орсноор парламентад зохих суудал олж авч чадсан нөхцөлд улс төрийн нам гэсэн албан ёсны статусаа сая олж авах юм. Энэ тохиолдолд улсын бүртгэлд бүртгэх дараагийн ээлжит шат эхэлж, улсын бүртгэлд тухайн намыг албан ёсны нам хэмээн тооцож, зохих албан баримтыг ёслол төгөлдөр гардуулж байж болох юм.
Харин парламентад суудал олж аваагүй нь улс төрийн албан ёсны нам биш, харин олон нийтийн улс төрийн шинжтэй байгууллагын статустай үлдэнэ. Гэхдээ дараагийн сонгууль эхлэхээс хагас жилийн өмнө улсын бүртгэлд тухайн нам дахин бүртгүүлж парламентын сонгуульд орох эрхээ олж авах учиртай юм. Энэ бүхнийг намын хуульд цэгцтэй томъёолон тусгаж өгөх хэрэгтэй байна.
Намын хуульд төрийн засаглалтай харьцах намуудын харилцааны хэм хэмжээ, түүгээр нөхцөлдсөн засаглалын системд намын эзлэх байр суурь, гүйцэтгэх үүргийг эрх зүйн хувьд тодорхой зохицуулж өгөх нь намуудын эрх үүрэг хэм хэмжээ, үйл ажиллагааны үндсэн чиглэл, тэдгээрийн хоорондын харилцааны зарчмыг нийтээр хүлээн зөвшөөрөгдсөн жишигт нийцүүлэн эл хуульд тодорхой тусгаж өгөх нь зүйтэй юм. Түүнчлэн намуудын хуульд намын хөрөнгө, санхүү, түүний зарцуулалт, түүнтэй уялдсан хориглох ба зөвшөөрөгдөх хэм хэмжээ, намууд хоорондын харилцааны зарчмыг эрх зүйн хувьд нарийчлан зааж өгөх хэрэгтэй байна. Үүнээс гадна олон нийтийн мэдээллийн хэрэгсэлтэй намууд хэрхэн харилцах, нэн ялангуяа сонгуулийн компаний үеэр намуудад хэрхэн үйлчлэх асуудлыг намын хуульд ямар нэг хэмжээгээр зохицуулж өгөх нь зүйтэй. Энэ нь сүүлийн үед “дөрөв дахь засаглал” гэж яригдах болсон мэдээллийн хэрэгсэлтэй намуудын байнгын тогтвортой хэвшиж тогтсон харилцааны үндсийг бүрдүүлэхэд ач холбогдолтой юм. Хэрвээ харилцааны ийм үндэс бүрдэж чадвал намууд, олон нийтийн холбоо хэлхээ бэхжиж, улс төрийн намуудад итгэх хүмүүсийн итгэл үнэмшлийн таатай орчин нөхцөл, нийгмийн сэтгэл зүйн бодитой, тогтвортой улс төрийн сонголтын хариуцлага, үнэлэмжийн түвшинг дээшлүүлж, төр засгийн чадвартай бүтцийг төлөвшүүлэхэд ихээхэн нөлөөтэй ажээ. Гэхдээ төр, засгийн хараат бус хэний ч нөлөө шахалтанд автагддаггүй бие даасан чөлөөт хэвлэл, мэдээллийн хэрэгсэл оршин үйлчлэх болсон цагт л сая хэвлэл мэдээлэлтэй харилцах намуудын зүй зохистой харьцааны үндэс бүрдэх ёстой. Иймд намуудын хэвлэл мэдээлэлтэй харьцах харилцааны эрх зүйн бодит механизм, нөхцөлийг бий болгох хамгийн гол хүчин зүйл нь одоогийн хэвлэл мэдээллийн статусыг өөрчилж үндэсний, бие даасан хэв шинжтэй болгох явдал юм.
Улсын их хурлын хууль, сонгуулийн хууль нь Монгол дахь олон намын тогтолцооны эрх зүйн актын чухал бүрэлдэхүүн хэсэг юм.
УИХ-ын хуульд улс төрийн намуудын төрийн хууль тогтоох засаглалын систем дэх статус болон түүний парламент дахь үйл ажиллагааны гол механизм болсон намын бүлгийн үйл ажиллагааг эрх зүйн хувьд нарийвчлан зохицуулж өгсөн байдаг. УИХ-ын хуулийн гуравдугаар бүлгийн 17 дугаар зүйлд “УИХ-д найм хүрэхгүй суудал бүхий хэд хэдэн намын гишүүд нийлж нэг бүлэг байгуулахыг хориглоно” гэсэн байна. Энэ заали амьдрал дээр хэр нийлэмжтэй болоо. Миний санахад хэрэв нэгэнт 8 хүрэхгүй суудал олж авсан намууд тодорхой тохиролцоонд хүрч чадвал намын бие даасан нэг бүлэг байгуулах боломжийг нь хангаж өгөх нь зөв байх. Мэдээжээр энэ тохиолдолд өөр өөр баримтлалын намууд намын нэг бүлэгт орох боловч тэд улс орны нийтлэг эрх ашгийн үүднээс хамтран ажиллах бололцоотой юм. Харин парламентад найм хүрэхгүй суудал авсан намууд намын нэг бүлэг байгуулах нааштай тогтолцоонд хүрч чадахгүй бол УИХ-ын хуульд зааснаар тэдгээр нь аль нэг намын бүлэгт эвсэн нэгдэж болох юм.
Нөгөө талаар, УИХ-ын хуулинд парламентын цөөнхийн албан ёсны статусыг маш тодорхой болгож, тэдэнд үйл ажиллагаагаа чөлөөтэй явуулах бүх таатай боломжийг нь хангаж, эрх хэмжээг нь өргөж өгөх талаар зарчмын заалтыг тусгах нь чухал байна.
Сонгуулийн хуулийн тухайд гэвэл түүнд сонгуулийн гол субъект нь улс төрийн намууд гэдэг зарчмыг тодорхой болгож, төрийн засаглалын системд намууд жигд оролцох, тэдний жин нөлөөг хүчтэй болгох чиглэлээр зарчмын шинжтэй нэлээд өөрчлөлт оруулах шаардлагатай байгаа юм. Учир нь эцсийн дүнд улс орныг тодорхой хувь хүмүүс биш, харин тодорхой үзэл баримтлал, зорилго бодлого хөтөлбөр бүхий намууд авч явах учраас тэдгээрийн төрийн засаглал дахь оролцоо нөлөөллийг дээд зэргээр хангах улс төрийн боломжийг нь хуулиар бүрдүүлж өгөх нь парламентын засаглалтай манай орны хувьд илүү нийцтэй юм. Ингэхийн тулд сонгуулийн хуулийн язгуур үзэл баримтлалыг өөрчилж сонгуулийг тэнцүүлэн сонгох буюу пропорционал тогтолцоон авч хуульчлах учиртай юм.
Хянасан: Е. ТЭМҮҮЖИН
