Ц.Сарантуяа
/ХЗДС-ийн багш, доктор (Ph.D), дэд профессор/
Шинэ толь №31, 2000
Түлхүүр үг: Үндсэн хууль, хяналт, Монголд ардчилал, пост коммунист, хэм хэмжээ, өргөдөл гаргах, хуулийн шүүх
А. Үндсэн хуулийн хяналт, улс төрийн шинэтгэлээс өмнө пост-коммунист зарим орны жишээн дээр
Улс төрийн тоталитар дэглэмийг үгүйсгэн ардчилал, эрх зүйт төрийн хэв шинжийг агуулсан нийгмийг байгуулахыг зорьсон улс орнууд нь шинээр үүсэж бий болсон тэрхүү хэв журмаа төрийн тулгуур хууль болох үндсэн хуулиндаа бэхжүүлсэн байдаг. Дээрх зорилгыг биелүүлэхийн тулд үндсэн хуулиа хамгийн дээд хүчин чадалтай хууль болохыг нь баталгаатай хангах шаардлага бий болсон. Ингээд институционал болон процедурын шинжтэй ямар зохицуулалтаар тэрхүү дээд хүчин чадлыг хангах вэ? Гэдэг талаар бодож сэтгэж, арга замуудыг эрэлхийлж эхэлсэн. Харин энэ асуудлыг шийдвэрлэхдээ ихэнх улс орон үндсэн хуулийн бие даасан шүүхүүдийг байгуулах замыг сонгож авсныг ажиглахад сонирхууштай юм.
Тоталитар дэглэмийн үед буюу пост-коммунист улс орнуудад үндсэн хуулийн шүүхийн тухай үзэл санааг онолын өөр үзэл баримтлалыг мөрдлөг болгож ирснээс үгүйсгэж байсан. Ийнхүү үгүйсгэл нь барууны улс орнуудад ч зарим талаар танил байсан ба үүнд, английн “parliamentary upremacy”-ын тухай онол, францын “souvеrаinete nationale”-ын тухай үзэл баримтлалыг жишээ болгон дурдаж болох юм. Дээрх үзэл онолуудын нэгэн адил үндсэн хуулийн марксист-ленинист онол нь эрх мэдлийн хуваарилагдмал бус харин нэгдмэл шинж чанарыг номнон зөвтгөж иржээ. Эрх мэдлийн нэгдмэл шинж чанарыг тайлбарлахдаа сонгуулиар байгуулагдаж ажилчин ангийн бүрэн эрхийг илэрхийлж буй хурлуудын (төлөөлөгчдийн байгууллагын шийдвэрийг легитим шинжээрээ арай дутуу болох байгууллагаар хянуулах нь буруу юм гэсэн үндэслэлийг гарган ирсэн байдаг. Өөрөөр хэлбэл, эрх мэдлийг улс төрийн болон эрх зүйн үүднээс хянах аливаа илрэлийг эсэргүүцдэг намын тоталитар дарангуйллыг халхавчлах нэгэн “ардчилсан аргументыг дэвшүүлэн тавьж байсан нь эдгээр улс орнуудын шинэхэн үеийн түүх юм. Тоталитаризм гэдэг нь угтаа эрх мэдлийг төлөөлж буй нэгээхэн хэсэг (элит)-ээс эрх мэдлийг тотал буюу туйлын хязгааргүй байдлаар хэрэгжүүлэх буюу эрх зүйт төрийг үгүйсгэх явдал гэж хэлж болох юм. Гэсэн хэдий боловч үндсэн хуульт тер төлөвшихийн зэрэгцээгээр пост-коммунист зарим улс оронд улс төрийн шилжилтийн үе эхлэхээс өмнө Үндсэн хуулийн хяналт үүсч бий болсон зарим нэг жишээ байдгаас товч дурдъя.
Хуучин Югослав улсын 1963 онд батлагдсан Үндсэн хуулиар холбооны хэмжээнд 1, түүнчлэн 6 муж улсад тус бүр нэг, мөн автономийн статустай орон нутгийн түвшинд 2 үндсэн хуулийн шүүх байгуулагдсан23. Эдгээрийн шийдвэрүүд нь үйл ажиллагаагаа явуулсан 30-аад жилийн хугацаанд төдийлөн улс төрийн ач холбогдолтой байж чадаагүй24 буюу тухайн үеийн Югослав дахь өөрөө удирдах ёс, нутгийн удирдлагын маргаантай асуудлаар гарч байв. Харин 1987 оны намар Сербийн удирдагч С.Милошевич шовинист ажиллагаа явуулж улмаар Югослав улс бутарсны дараагаар автономит нутаг дэвсгэрийн үндсэн хуулийн 2 шүүх татан буугдаж Холбооны үндсэн хуулийн шүүх болох Ustavni sud Jugoslavije нь улс терийн түвшинд холбооны төрийн хэмжээний маргааныг шийдвэрлэхэд татагдан оржээ. Үүний нэгэн жишээ бол 1989 онд Словений Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах үед Холбооны Үндсэн хуулийн шүүх нь тайлбарлахдаа нэг талаас, Югославийн 1974 оны Үндсэн хууль нь югославийн ард түмэнд болон муж улс болгонд өөртөө засан тохирох эрхийг түүний дотор сецессийн эрхийг олгосон гэж үзсэн.
Нөгөө талаас муж улс болгон энэ эрхийг эдлэхдээ уг асуудлыг зохицуулсан холбооны хуулийг удирдлага болгох буюу холбооны улсын зөвшөөрлийг авсан байх шаардлагатай гэжээ. Холбооны Үндсэн хуулийн шүүх ийнхүү компромисст хүрэх арга замыг эрэлхийлсэн боловч Сербийн талын шалтгаанаар Холбооны зөвшөөрлийг авах боломжгүйд хүрсэн юм. Иргэний дайны явцад Холбооны Үндсэн хуулийн шүүхийн үйл ажиллагааны хүрээ хумигдаж улмаар Серь болон Монтенегроос бүрдсэн Холбооны Югослав улсын хэмжээнд ажиллах болсон. 1990 – 1992 онуудад Югославаас салан тусгаарласан тусгаар улсуудад үндсэн хуулийн шүүхүүд шинээр байгуулагдаж эхэлсэн юм.
Хуучин Чехословак улсад орносен 1968 оны хаврын үйл явдлуудын дараагаар үндсэн хуулийн шүүхийг бий болгох оролдлогыг хийсэн гэж үздэг. 1968 оны 10 дугаар сарын 27-ны өдрийн хуулиар 1969 оны 1 дүгээр сарын 01-ээс эхлэн Чехословак улс холбооны улс болсон юм. Уг хуулийн 86-101 дүгээр зүйлүүдэд үндсэн хуулийн шүүхүүдийг холбооны болон муж улсуудын хэмжээнд байгуулахаар заасан боловч эдгээр заалтыг хэрэгжүүлэх талаар эрх зүйн акт гараагүйгээс энэ нь хоосон тунхаглал болж үлдсэн юм.
Иймд тоталитар дэглэмийн үед үндсэн хуулийн шүүхүүдийг байгуулсан хоёр дахь улсын тоонд Польш ордог. Польш улсад Үндсэн хуулийн трибунал (Tribunal Konstytucyjny)-ыг 1985 онд байгуулж үндсэн хуулийн хяналтыг төрийн эрх мэдэл нэгдмэл байх тухай пост-коммунист үзэл онолтой хослуулах оролдлогыг хийсэн нь өвөрмөц шийдэл болсон юм.
Үүний үр дүнд үндсэн хуулийн трибунал нь парламентаас баталсан хууль үндсэн хуулийг зөрчсөн тухай шийдвэрлэх боломжтой болсон хэдий ч эцсийн шийдвэрийг Сейм гаргах эрхтэйгээр зохицуулсан.
Учир нь Сейм Үндсэн хууль зөрчсөн гэж үзсэн шийдвэрийг гишүүдийнхээ 2/3-оор давах боломжтой байсан юм. Харин хуулиас бусад эрх зүйн актуудын хувьд эдгээр нь парламентын нэр хүндэд шууд нөлөөлөхгүй учир Үндсэн хууль зөрчсөн байна гэж зарласнаас хойш 3 сарын дотор автоматаар хүчингүй болдог байсан. Польшид байгуулагдсан Үндсэн хуулийн трибуналын гол ач холбогдол нь гүйцэтгэх эрх мэдлээс эрх хэмжээгээ хэтрүүлэх болон үндсэн хуулийг зөрчих явдлыг хязгаарлахад оршиж байсан юм.
Европ тивийн төв хэсэгт оршиж өөрчлөлт шинэтгэлийг эрчимтэй хэрэгжүүлэгч өөр нэг улс бол Унгар юм. Унгарын Үндсэн хуулийн зөвлөл нь (Alkotmanyjogi Tanacs) 1984 онд байгуулагдсан. Энэ нь шинж чанараараа шүүхтэй төсөөтэй зарим нэг эрх хэмжээ бүхий парламентын нэгэн тусгай хороотой адилтгаж болохуйц байгууллага байлаа29. Түүний эрх хэмжээний хүрээ Польшийнхоос явцуу байсан бөгөөд ийм хяналтыг хэрэгжүүлэх нь үр дүнгүй байсан учир 1990 оны эхээр түүний оронд Үндсэн хуулийн шүүх байгуулагдсан.
Мөн бас нэг жишээ дурдаж болох бөгөөд энэ нь хуучин ЗХУ-ын Үндсэн хуулийн хяналтын хороо (Комитет конституционного надзора СССР)30 юм. 1990 онд энэхүү Xopoor Зөвлөлтийн парламентаас дутуу тооны гишүүдтэйгээр бүрдүүлсэн ба 27-гоос зөвхөн 21 гишүүнийг сонгосон юм. Үүний гол шалтгаан бол Прибалтикийн бүгд найрамдах улсууд Холбооны хэмжээний аливаа үйл ажиллагаанд орохоос татгалзаж байсантай холбоотой. Үүнээс гадна тэдний үзэж байснаар, гагцхүү сайн үндсэн хуулийн хэрэгжилтийг хянах нь үр дүнтэй, харин тухайн үед үйлчилж байсан зөвлөлтийн Үндсэн хууль нь тоталитар утга санаатай бөгөөд төрийн төвлөрсөн бүтцийг өөрчлөх утга санаагүй байсан учир ийм үндсэн хуулийг хамгаалах шаардлагагүй байсан гэдэг.
Монголд ХХ зууны эхэн үеийг хүртэл дундад зууны үеийн төр, эрх зүй үйлчилж байсан болохоор үндсэн хуулийн хяналтыг хэрэгжүүлдэг байгууллага битгий хэл Үндсэн хууль гэдэг ухагдахуун ч байгаагүй нь тодорхой31. 1921 оноос 1980-аад оны эцэс хүртэл Монгол улсад төрийн тоталитар дэглэм ноёрхож байсан ба өөрчлөлт шинэтгэлийн үзэл санаа төгс ялаагүй байх дээрх үеүдэд үндсэн хуулийн хяналтыг Монгол Улсад нэвтрүүлэх тухай үзэл санаа дэвшигдэн тавигдаагүй буюу энэ талаар ямар нэг хууль эрх зүйн акт батлагдан гараагүй юм. Харин төр судлаач – хуульчид дээрхийг үндсэн хуулийн эрх зүйн нэгэн институт болохынх нь хувьд сонирхож улмаар 1992 оны Үндсэн хуулийнхаа төсөлд төрийн тэнцвэрийг хангах чухал хэрэгслэл болгон оруулсан нь арай хожим юм.
Б. Улс төрийн шинэтгэлийн дараахан Үндсэн хуулийн шүүхүүд эрчимтэй байгуулагдаж эхэлсэн нь: пост-коммунист зарим орны жишээн дээр
Улс төрийн өөрчлөлт шинэтгэлийн үзэл санаа төгс ялалтад хүрсний дараагаар үндсэн хуулийн хяналт мөн өөрийн гэсэн сонгодог утгаараа дэлхийн улс орнуудад хөгжиж эхэлсэн билээ.
1989-1991 онуудад шинэтгэлийн үйл явц хэрэгжихээс өмнө зөвхөн Польш болон Югослав улсуудад Үндсэн хуулийн шүүхүүд жинхэнэ утгаараа байсан ба үүнээс хойш дорнод Европын улс орнууд болон Монголд бие даасан үндсэн хуулийн шүүхүүдийг байгуулах үйл ажиллагаа идэвхитэй өрнөж эхэлсэн юм.
Польшийн Үндсэн хуулийн трибунал нь шинээр үүсч бий болсон нөхцөл байдалд улам бүр идэвхжиж эхэлсэн. Иргэдийн эрхийг хамгаалах үүрэг хүлээсэн бие даасан субъектүүд бий болсон болон Үндсэн хуулийн трибуналд хандах эрх бүхий сонирхлын бүлгүүд идэвхжсэнээр өргөдөл гомдол гаргагчдын тоо ихэссэн.
Хуучин Югослав улсын оронд бий болсон ихэнх улсын өмнө улс төрийн хувьд оршин тогтнох тухай асуудал илүү чухал байсан боловч 1990-1992 оны хооронд Босни-Герцоговинаас бусад нь шинэ үндсэн хуулиудыг баталж улмаар үндсэн хуулийн шүүхүүдийнхээ асуудлыг шинээр шийдвэрлэсэн.
Социалист өөрөө удирдах ёсны үзэл баримтлал үгүй болж орчин үеийн үндсэн хуульт төрийн хэв загварт нийцүүлэн үндсэн хуулийн хяналтын байгууллагуудаа өөрчлөх давалгаан Словени32, Хорват, Македонид хүчтэй өрнөсөн юм.
Улс төрийн шинэтгэлийн үзэл санаа ялалтад хүрсний дараагаар Унгарын Үндсэн хуулийн шүүх Дорнод Европ дахь энэхүү хөгжлийг тэргүүлэх болжээ. Түүний үйл ажиллагаа 1990 оны 1 дүгээр сарын 1-ний өдрөөр эхэлж дэлхийн үндсэн хуулийн шүүхүүдийн дотор нэлээд хүчирхэгт тооцогдох хэрэгсэл болсон юм. Үүний учир шалтгаан гэвэл хүссэн хэн болгон өөрт нь хамааралгүй ч гэсэн асуудлаар Үндсэн хуулийн шүүхэд хандах эрхтэй болсон явдал юм. Тухайн шүүхээс байгуулагдсаныхаа дараахь гурван жилд (1990-1992 онуудад) шийдвэрлэсэн нийт 5627 маргааны 4500 нь дээрхи шинж чанартай тохиолдлууд байжээ33. Тус Үндсэн хуулийн шүүх нь эрх зүйт төр, ардчилал, зах зээл гэсэн үндсэн хуулийн зарчмуудыг өөрийн шийдвэрээрээ тайлбарлан тодотгож өгчээ. Ингэхдээ тус шүүх нь эрх зүйн болон улс төрийн асуудлыг хооронд нь ямагт зааглаж үзэхийг эрмэлзсэн ч түүнээс гарсан эрх зүйн шийдвэрүүд нь өдөр тутмын улс төрийн ажиллагаанд байнга нөлөөтэй байж ирсэн. Гаргасан шийдвэрээрээ Үндсэн хуулийн шүүх үндсэн хуулийнхаа заалтыг амьдралд хэрэгжүүлээд зогсохгүй үндсэн хуулийн бодит байдлын талаар олон нийтийн дунд томоохон хэлэлцүүлгийг өрнүүлж эрх зүйн ухамсрыг төлөвшүүлэхэд хувь нэмэр оруулж ирсэн юм.
1991 оны 11 дүгээр сард Болгар болон ОХУ-ын Үндсэн хуулийн шүүхүүд бараг нэгэн зэрэг үүсч үйл ажиллагаагаа эхлүүлсэн. Болгарын Үндсэн хуулийн шүүхийн эрх хэмжээг 1991 онд баталсан үндсэн хуулийнхаа 149 дүгээр зүйлд дэлгэрэнгүй томъёолсон байдаг. Үүнд тус Үндсэн хуулийн шүүхэд иргэдээс өргөдөл гомдол гаргах эрх тусгагдаагүй байдаг нь нэгэн хийдэл гэж үзүүштэй. Үүнийг өөрчлөхийн тулд Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах саналын тоо шаардлагатай болох нь байдлыг нэлээд хүндрүүлж буй юм.
1993 оны дунд үе хүртэл 32 шийдвэр гаргасан ба ихэнх нь парламент дахь экс коммунист гишүүдийн хүсэлтээр үүссэн байна34. Гаргасан шийдвэрүүдийн утга агуулга нь үндсэн хуулийн шинж чанартай байгууллагуудын эрх зүйн байдлын талаар болон шинээр сонгогдсон парламентаас гаргасан хуулиудын улс төрийн холбогдлын талаарх маргаанууд байжээ. Улс төрийн хувьд сонирхолтой нэгэн шийдвэрийг 1992 оны 4 дүгээр сарын 21-ний өдөр социалистуудаас ирүүлсэн хүсэлтийг үндэслэн гаргасан юм. Энэ нь туркүүд болон мусульман шашинтныг төлөөлж байсан „Эрх, эрх чөлөөний төлөө хөдөлгөөн”-ийг Үндсэн хуульд харшилж байгаа эсэхийг хянуулах тухай хүсэлт байсан. Шийдвэр гаргахад шаардагдах олонхийн санал хүрээгүйгээс хүсэлтийг хэрэгсэхгүй болгосон юм35. Нийт 12 шүүгчээс 6 нь Үндсэн хуулийн 11 дүгээр зүйлийн 4 дэх хэсэг (үндэстэн ястны буюу шашны шинжээр нам байгуулахыг хориглоно гэсэн заалт)-ыг уг хөдөлгөөн нь зөрчиж байна гэсэн саналтай байсан бол 5 шүүгч Үндсэн хуульд товчилсон тайлбар хийснээр тухайн хөдөлгөөн үндэсний болон шашны шинжийг агуулаагүй хэмээн үзэж Үндсэн хуулийг зөрчөөгүй гэсэн санал гаргажээ. Үлдсэн нэг шүүгч өвчний улмаас маргаан хянан шийдвэрлэх ажиллагаанд оролцоогүй байна. Дээрх асуудлыг үндсэн хууль зөрчсөн гэж үзэхийн тулд нийт 7 гишүүний санал шаардлагатай байсан учир уг хөдөлгөөнийг хориглох боломжгүй болсон юм. Энэ шийдвэр нь улс орных нь дотоод дахь амгалан байдал, Болгар улсын олон улсын нэр хүндэд эерэгээр нөлөөлж Болгар улс улмаар 5 дугаар сарын 7-ны өдөр Европын Зөвлөлд элсэх таатай нөхцөл бүрдсэн. Энэхүү шийдвэрийг гаргахад шүүгчдийн санал хоорондоо хуваагдсан явдал бол Болгарын Үндсэн хуулийн шүүх дэх улс төрийн уур амьсгалын илрэл байсан бөгөөд энэ нь тус Үндсэн хуулийн шүүхийн бүрэлдэхүүнд орж байсан шүүгчдээс гаргаж байсан олон тооны онцгой саналын нэгэн жишээ юм.
Дээрхээс илүү хүнд нөхцөл байдлыг зүүний консерватизмын үзэл давамгайлж байсан ОХУ-ын Үндсэн хуулийн шүүх дээр ажиглаж болох юм. Улс төрийн нэлээд хурцадмал уур амьсгал, Улсын Дум дахь депутатуудын хуучинсаг үзэл давамгайлсан байдал нь Үндсэн хуулийн шүүхийг бий болгоход бэрхшээл учруулж байсан ба 1991 оны 10 дугаар сарын 30-ны өдөр Үндсэн хуулийн шүүхийн 15 шүүгчээс зөвхөн 13 нь сонгогдох боломжтой болсон байна. Ийнхүү хүндрэл бэрхшээлийг үл харгалзан Үндсэн хуулийн шүүх зоримог алхмуудыг хийж, тухайн үеийн КГБ (УАБХХ) болон МВД (ДЯЯ) нарыг Ерөнхийлөгчийн шийдвэрээр нэгтгэснийг үндсэн хууль зөрчсөн гэж үзэж, Парламентын сонин болох „Российская газета“-гийн Ерөнхий редакторт дээрх шийдвэртэй холбогдуулж буруу ташаа мэдээлэл хийснийх нь төлөө мөнгөн торгууль оногдуулсан байна36. Гэсэн хэдий боловч тэр үед гарч байсан үндсэн хуулийн шүүхийн шийдвэрүүдийн хувьд хууль зүйн үндэслэгээ муу, нийгэм – эдийн засгийн эрхүүдийг хэт девийлгөснөөр эдийн засгийн шинэтгэлийг сааруулсан шинжийг агуулж байсан зэрэг онцлогуудыг дурдаж болох юм.
1992 оны үед шинэтгэлийг хэрэгжүүлж буй улс орнуудад үндсэн хуулийн шүүхүүд өргөн цар хүрээтэйгээр шинээр байгуулагдаж байв. Мөн онд Чехословакийн Үндсэн хуулийн шүүх (Ustavni soud) гэж Брнод байгуулагдсан37. Байгуулагдсан эхний үед олон тооны өргөдөл гомдол шүүхэд ирүүлж байсан боловч тодорхой хугацааны дараагаар Чехословакийн холбооны улс үгүй болсноор үндсэн хуулийн шүүх ч мөн үгүй болов. 1993 оны дунд үеэр Словак болон Чехэд тус бүр үндсэн хуулийн шүүхүүд бий болж тэдгээрийн эрх зүйн үндсийг хуучин Чехословакийн эрх зүйн зохицуулалтыг ашиглан бүрдүүлсэн байна.
Мөн онд Румыны Үндсэн хуулийн шүүх байгуулагдаж, тэр үеэр болж өнгөрсөн Ерөнхийлөгчийн сонгуулийн талаар гарсан 40 орчим өргөдлийг буцаасан ба мөн гол төлөв депутатуудын бүлгүүдээс болон Дээд шүүхээс ирүүлж байсан 40 орчим хүсэлтээр маргаан үүсгэж урьдчилсан хяналтын хэлбэрээр хэрэгжүүлсэн байна.
Ийнхүү хяналтыг хэрэгжүүлэхэд эрх зүйн актыг үндсэн хууль зөрчсөн байна гэж үзэх тохиолдол байсан боловч үндсэн хуулийн шүүх нь засгийн газрынхаа бодлогыг дэмжих чиг хандлага ажиглагдаж байсан38 нь шүүгчдийн бүрэлдэхүүнээс ихээхэн хамааралтай гэж үздэг байна.
Үүнтэй зэрэгцээд Албани болон Казахстан улсуудад Үндсэн хуулийн шүүхүүдийг байгуулж мөн Украинд Үндсэн хуулийн шүүх байгуулах эрх зүйн үндэс нь бүрдсэн боловч улс төрийн нөхцөл байдлуудаас шалтгаалан шүүгчдийг сонгох тухай асуудал эхэн үедээ хойшлогдож байсан юм.
Монгол оронд 1992 онд Үндсэн хуулийн шүүх анх байгуулагдсан бөгөөд Үндсэн хуулийн 64 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт зааснаар үндсэн хуулийн биелэлтэнд дээд хяналт тавих, түүний заалтыг зөрчсөн тухай маргааныг магадлан шийдвэрлэх бүрэн эрх бүхий байгууллага юм. Байгуулагдсан цагаасаа эхлэн иргэдээс нийт 497 өргөдөл, гомдол ба эрх бүхий албан тушаалтан, байгууллагаас хүсэлт хүлээн авсан ба эдгээрийн 55-д маргаан үүсгэн шийдвэрлэж барагдуулсан байна. Өргөдөл, хүсэлтийн дийлэнхийн агуулга нь хууль болон Цэцийн хяналтын объект болох эрх зүйн бусад акт Үндсэн хууль зөрчиж байгаа эсэхийг хянаж шийдвэр гаргаж өгөхийг хүссэн байна. Үүний дотор улс төрийн бодлогын түвшингийн маргаанууд ч бас байсан ба тухайлбал, 1996 онд Үндсэн хуулийн цэцээс УИХ- ын тухай хуулийн 22 дахь буюу УИХ-ын гишүүн засгийн газрын гишүүнээр томилогдвол гишүүнийхээ бүрэн эрхийг хадгална гэсэн заалт Үндсэн хуулийн хорин есдүгээр зүйлийн нэг дэх хэсгийн, УИХ-ын гишүүн нь хуулиар тогтоогдсон үүрэгт нь үл хамаарах бусад ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй гэсэн заалтыг зөрчиж байна гэсэн шийдвэрийг дүгнэлтийн (1996 оны 7 дугаар сарын 17-ны өдөр) улмаар тогтоол (эцсийн шийдвэр)-ын түвшинд гаргасан явдал юм. Ингэж шийдвэр гаргаснаараа Цэц ардчилал сүүлийн жилүүдэд хөгжиж ирсэн парламентын засаглалтай бүгд найрамдах төрүүдэд гол төлөв хэвшсэн, парламентын гишүүн нэгэн зэрэг засгийн газрын гишүүн байж болдог туршлагыг удирдлага болгоогүй харин эрх мэдлийг хуваарилах онолын сонгодог буюу Шарль де Монтескьёгийн
(XVII – XVIII зуун) онолын утга санааг удирдлага болгосон гэж дүгнэн үзэж болох юм. Шийдвэр гаргах энэ үед улс төрийн сонгуулиар олонхи болсон нам засгийн газраа эмхлэн байгуулах, ялсан намын тэргүүн засгийн газрыг тэргүүлэх зэрэг зарим институционал ойлголтын талаар Монголд нэгдүгээрт тогтсон уламжлал гэж байгаагүй. Нөгөөтэйгүүр Монгол улс тоталитар дэглэмийн үед эрх мэдлийн хуваарилалтын зарчмыг хөрөнгөтний номлол хэмээн үзэн үгүйсгэдэг байсан. Үүний оронд эрх мэдлийг
төвлөрүүлэх тухай ленинч зарчмыг удирдлага болгон ирж түүхэн хөгжлийнхөө явцад нэлээд алдаа завхрал гаргасан нь улс орны хөгжилд нөхөгдөшгүй үр дагавруудыг бий болгосон зэргээс үүдэн 1992 оны Үндсэн хуулиараа түүхэндээ анх удаа тунхагласан эрх мэдлийн хуваарилалтын зарчмын үзэл санааг “цэвэр” буюу сонгодог утгаар нь авч үлдэх гэсэн эрмэлзлэл байсан болов уу. Ардчилал хөгжсөн барууны либерал төрүүдийн хувьд эрх мэдлийг хуваарилах зарчмыг одоо дөнгөж нэвтрүүлж эхэлж байгаа бус бөгөөд тэдгээр улсуудын хөгжлийн явцыг ажиглахад хөгжлийнх нь түвшинд тохирч эрх мэдлүүд хэдий бие даасан буюу тэнцвэрт харьцаанд байгаа ч эргэж бие биендээ “нөлөөлөх”, бие биенээсээ “арай илүү хамааралтай болох” журмаар боловсронгуй болж байгаа юм болов уу. Энэ бодит байдлыг түүхэн хөгжлийн зүй тогтол дээр тулгуурлан тайлбарлах оролдлого хийе. Тухайлбал, эртний Герегийн их сэтгэгч Аристотелийн үед эрх мэдлийг чиг үүрэг хуваарилж байгаатай адил зөвхөн зааглах тухай номлож байсан бол Жон Локк болон Шарль де Монтескьёгийн үед зааглахаас гадна эрх мэдлүүд харилцан бие биенээ хязгаарлана, хоорондоо тэнцвэрт харьцаанд байна гэсэн санаа хөгжиж эхэлсэн юм39. Харин өнөөгийн нөхцөлд эрх мэдлийг хуваарилах онол улам бүр боловсронгуй болж байна. Тухайлбал, Монтескьёгийн онолоор бол төрийн эрх мэдлүүд нь зөвхөн үйл ажиллагаандаа ч биш, тэдгээр нь бүр анх үүсч бий болох, бүрэлдэн тогтох үеэсээ ч бие даасан байдалтай байх ёстой гэж ойлгож байсан.
Тухайлбал, парламентыг ард түмнээс сонгож, засгийн газрыг эзэн хаан бүрдүүлэх ёстой гэж үздэг байсан. Энэхүү үзэл бодлоор дүгнэх юм бол Монтескьегийн онолд. Засгийн газрыг парламентаас бүрдүүлэх явдал төдийлөн нийцэхгүй юм. Гэсэн хэдий боловч түүхэн хөгжлийн явцад аливаа үзэл онол өөрчлөгдөж боловсронгуй болдог тэрхүү жамаар орчин үеийн бүгд найрамдах терүүдийн хувьд эрх мэдлүүд бие биеэсээ тодорхой хэмжээгээр хамаарах байдлаар үүсэх чиг хандлага ажиглагддаг. Харин Монтескьёгийн хувилбарт илүүтэй ойртсон парламентын засаглалын хувилбарыг олъё гэх юм бол парламентын гишүүн засгийн газрын гишүүнээр томилогдоход түүний парламентынх нь гишүүн байх статусыг нь зогсоох боломжтой байсан. Харин тодорхой нэг шалтгаанаар засгийн газар нь огцроход хүрвэл тэрхүү гишүүний статус эргээд сэргэх боломжтой байхаар хуульчилж болох юм. Харамсалтай нь Монгол улсад сонгуулийн хувь тэнцүүлсэн тогтолцоо хуульчлагдаагүй болохоор дээрх хувилбарыг хэрэгжүүлэхэд хүндрэлтэй байх байсан. Монгол Улсын Их Хурлаас дээрх зөрчилдөөнийг нэг мөр арилгах үүднээс 1999 оны 12 дугаар сарын 24-ний өдөр Үндсэн хуулийн хорин есдүгээр зүйлийн нэг дэх хэсэгт УИХ-ын гишүүн нь Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүнээс бусад хуулиар тогтоосон үүрэгт нь үл хамаарах ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй гэж өөрчилсөн. Энэ зохицуулалт нь засгийн газрын гишүүд УИХ-ын гишүүн байх боломжийг нээж буй процедурын нэгэн тодотгол болсноороо ач холбогдолтой боловч парламент нь 6 гишүүнтэй, гишүүд нь хэлэлцүүлэгтээ ирж оролцдоггүй, ирц бүрдээгүйгээс хурал олонтой хойшлогддог, сайд нь Улсын Их Хурал дээр ажиллаж байгаа нэртэйгээр яам дээрхи ажлыг хийдүүлдэг зэрэг туршлагаас үүдэн харахад нэг туйлаас нөгөө туйл руу хэлбийсэн, мөн дагалдсан бусад олон зохицуулалтыг шаардсан өөрчлөлт болсон гэж үзэж байна. Үүгээр 1992 онд үүссэн Монгол улсын Үндсэн хуулийн цэцийн тухай санаагаа түр завсарлаж өөрчлөлт шинэтгэлийн үйл явцтай уралдан бий болсон зарим орны үндсэн хуулийн шүүхүүдийн талаар товч мэдээлье.
1993 оны намар Литвад, удаалж Узбекстан болон Кыргызстанд Мөн үндсэн хуулийн шүүхүүд байгуулагдсан бөгөөд 1993 оны дунд үед Дорнод Европ болон Монголд (хуучин коммунист гэж нэрлэгдэж байсан орнуудад) үндсэн хуулийн нийт 30-аад
шүүх40 байгуулагдсан гэж үздэг. Тэдгээрээс 20 гаруй оронд австри-германы загварын бие даасан үндсэн хуулийн шүүхүүдийг байгуулсан байна41. Хуучин ЗХУ-ын суурин дээр шинээр үүсч бий болсон тусгаар тогтносон улсуудын хувьд энэхүү загварыг нэлээд удирдлага болгожээ. Харин дээрхээс ялгаатай шийдвэрийг 2 улс гаргасан ба үүнд Туркменистан улс ордог. Туркменистан улс үндсэн хуулиараа ерөнхийлөгчийн нэлээд авторитар гэж хэлж болохуйц дэглэм тогтоосон ба үндсэн хуульт төрөөс хэрэгжүүлэх хяналтын механизмыг тогтоогоогүй болно42. Ер нь хуучин ЗХУ-ын лалын бүгд найрамдах улсуудад үндсэн хуулийн хяналтын механизмыг бүрдүүлэх урьдчилсан нөхцөлүүд улс төрийн болон ухамсрын түвшинд төлөвшөөгүй байсан гэж хэлж болно. Харин үндсэн хуулийн хяналтын бие даасан шүүхүүд байгуулагдаагүй Эстонийн хувьд байдал дээрхээс эрс ялгаатай бөгөөд тухайн улсад эрх зүйт төрийг бүрдүүлэх хүсэл эрмэлзлэл байсан, харин үүнийг хэрэгжүүлэхдээ скандинавын орнуудын туршлагаар шинэ үндсэн хуулиа боловсруулсны дараагаар хэм хэмжээний төвлөрсөн бус хяналтыг хүлээн зөвшөөрсөн юм.
Өөрөөр хэлбэл, шүүх болгон тухайн хэргээр шийдвэр гаргахдаа хэрэглэж буй хуулиа үндсэн хуулинд нийцэж байгаа эсэхийг хянах боломжтой болсон бөгөөд зөрчсөн гэж үзсэн хуулиа хэрэглэхгүй байх боломжтой болсон. Шүүхийн нэгдсэн тогтолцоог тэргүүлж буй Дээд шүүх нь ч мөн адил үндсэн хуулийн хяналтыг хэрэгжүүлэх эрхээр хангагдсан. Түүний дэргэд Үндсэн хуулийн хяналтын коллеги бий болсон ба Ерөнхийлөгч хуулийг баталгаажуулахын өмнө, Хууль зүйн сайд нэгэнт баталсан эрх зүйн актыг хэм хэмжээний хийсвэр болон тодорхой хяналтын хүрээнд хянуулахын тулд түүнд хандаж болохоор зохицуулсан юм.
В. Үндсэн хуулийн хяналтын зарим объект (эрх хэмжээ)-ийн талаар товчилж харьцуулсан судалгаа: Монгол улс, ХБНГУ болон пост– коммунист зарим орны жишээн дээр
Үндсэн хуулийн шүүхүүдийн эрх хэмжээний каталогт дүн шинжилгээ хийвээс эрх зүйн актуудыг үндсэн хуулинд нийцэж буй эсэхийг шийдвэрлэдгээрээ тэдгээр нь хэм хэмжээний шатлал (иерархи)-д үндсэн хууль хамгийн дээд хүчин чадалтай гэдгийг дахин нотлох гол үүрэгтэй байна. Ихэнх үндсэн хуулийн шүүхүүд мөн дээрхээс гадна өөр шинж чанартай маргаануудыг шийдвэрлэж бас болдог хэдий ч хэм хэмжээний хяналтаас бусад нь төдийлөн суурь ач холбогдолгүй юм. Ингээд үндсэн хуулийн хяналтын олон хэлбэр байдгаас заримыг нь товч харьцуулах оролдлого хийе.
В. 1. Хэм хэмжээний хяналт:
Хэм хэмжээний хяналтыг:
- урьдчилсан хяналт
- нэгэнт батлагдсан эрх зүйн актыг хянах хяналт
- хийсвэр болон
- тодорхой хяналт гэж ангилна.
Урьдчилсан хяналтын хэлбэр нь Монгол Улсын Үндсэн хууль, Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хууль болон Үндсэн хуулийн цэцэд маргаан хянан шийдвэрлэх ажиллагааны тухай хуулийн алинд нь ч тусгалаа олоогүй бөгөөд Монгол Улсад хэрэгждэггүй гэж үзэж болно.
Хяналтын энэхүү хэлбэрийг олон улсын гэрээний хувьд хэрэгжүүлэх нь нэлээд давуу талтай юм. Учир нь нэгэнт хүчин төгөлдөр болсон олон улсын гэрээг үндсэн хуульд нийцээгүй хэмээн үзэж хүчингүй болгох нь олон улсын гэрээг заавал биелүүлэх ёстой гэсэн нийтээр хүлээн зөвшөөрсөн зарчмыг зөрчихөд хүргэнэ. Нөгөө талаас хүчин төгөлдөр болсон гэрээг үндсэн хууль зөрчиж байна гэж шийдвэрлэсэн ч энэ нь нэг улсаас нөгөө улсын өмнө гэрээгээр хүлээсэн үүргийг биелүүлэхийг болиулах үндэслэл болохгүй гэдэг нь ойлгомжтой. Энэ бол олон улсын түгээмэл эрх зүйн зарчим. Ийм учраас үндсэн хуулиа зөрчсөн буюу дотооддоо хэрэгжүүлэх боломжгүй байгаа үүргийг олон улсын түгээмэл эрх зүйгээр хүлээх нь тухайн төрдөө ч дарамттай болох юм. Ийм тохиолдолд гэрээ байгуулагч тал (засгийн газар) түншлэгч талтай тохиролцон гэрээнд өөрчлөлт оруулах тухай хөөцөлдөх шаардлагатай болно. Энэ нь тухайн улсын нэр хүндэд муугаар нөлөөлөөд зогсохгүй түншлэгч талын хувьд түүний позиц доройтоход хүргэж болзошгүй44. Ийм учир шалтгаанаар пост-коммунист бараг бүх улс оронд олон улсын гэрээ үндсэн хуулийг зөрчиж байгаа эсэхийг зөвхөн соёрхон батлахаас эсхүл олон улсын эрх зүйгээр хүчин төгөлдөр гэж тооцогдохоос өмнөх шатанд хянах боломжтой байхаар зохицуулжээ. Тухайлбал, ОХУ-ын Үндсэн хуулийн шүүхийн тухай холбооны хуулийн (1994) 3 дугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн г-д: хүчин төгөлдөр болоогүй олон улсын гэрээг хянана гэж заажээ45. ХБНГУ-д урьдчилсан хяналт байдаггүй ч гэсэн Үндсэн хуулийнх нь тавин есдүгээр зүйлийн хоёр дахь хэсэгт заасан ёсоор Холбооны Ерөнхийлөгч батламжлахаас болон нийтэд зарлахаас өмнөх шатанд олон улсын гэрээнд хэм хэмжээний хяналтыг хэрэгжүүлэх боломжтой юм46.
Дотоодын эрх зүйн хэм хэмжээг урьдчилсан хяналтын хэлбэрээр хянах явдал бас байдаг ба энэ нь нэлээд хязгаарлагдмал цар хүрээтэй. Румын, Унгар, Польш болон Эстонд үүнийг ажиглаж болно. Нэг талаас үндсэн хуулийг зөрчсөн эрх зүйн акт хүчин төгөлдөр болохоос сэргийлдгээрээ ашигтай боловч нөгөө талаас үндсэн хуулийн зөрчлийг олж харах цаг хугацааны боломж хэр зэрэг вэ? Гэдэг нь эргэлзээтэй. Нэгэнт хүчин төгөлдөр болсон эрх зүйн актыг хянах боломжийг хуулиар олгоогүй тохиолдолд дан ганц урьдчилсан хяналтаар бүх зөрчлийг илрүүлнэ гэдэг нь маргаантай юм47. Ийм учраас Унгар, Польш болон Эстонд урьдчилсан хяналт нь хүчин төгөлдөр болсон эрх зүйн актыг хянах хяналттай хосолж байдаг ба харин Румынд Францынхтай адил дан ганц урьдчилсан хяналтын хэлбэр байдаг боловч үүний зэрэгцээгээр хэм хэмжээний тодорхой хяналтыг маш хүчтэй хэрэгжүүлдгээрээ байдлыг хэт өрөөсгөл хандлагатай болгохоос сэргийлдэг юм.
В. 1. 1. Хэм хэмжээний хийсвэр хяналт
Нэгэнт хүчин төгөлдөр болсон эрх зүйн актыг хянах хяналт болон хэм хэмжээний хийсвэр хяналт ихэнх улс оронд томоохон байр суурь эзэлдэг. Хяналтын энэхүү хэлбэр нь амьдралын тодорхой нэг зөрчил буюу маргаанаас ангид байдлаар (тийм ч учраас хийсвэр гэж нэрлэдэг) эрх бүхий субъектуудын хүсэлтээр хэрэгждэг.
Хэм хэмжээний хийсвэр хяналтаар формал хуулиудыг үндсэн хуульд нийцэж буй эсэхийг хянах хэлбэр улс болгонд байдаг. Зарим улс орны үндсэн хуулийн шүүхүүд дээрхээс гадна хуулиас доогуур хүчин чадалтай эрх зүйн актуудыг тухайлбал, төрийн төв байгууллагаас гаргасан шийдвэрүүд болон орон нутгийн шинж чанартай эрх зүйн актуудыг мөн хянадаг. Унгарын үндсэн хуулийн шүүх захиргааны бүх актуудыг үндсэн хуульд нийцэж байгаа эсэхийг хянах эрхтэй. Дээрхтэй харьцуулан үзэхэд Монгол улсад аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн засаг даргын шийдвэр, агентлагийн дарга нарын шийдвэр үндсэн хууль зөрчсөн эсэх зэрэг маргааныг авч хэлэлцэх эрх хэмжээгүй юм. Харин салбар хариуцсан сайдын шийдвэр Үндсэн хууль зөрчсөн тохиолдолд Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулийн наймдугаар зүйлийн гурав дахь хэсгийн гуравт … Засгийн газрын гишүүн Үндсэн хууль зөрчсөн эсэх гэдэг заалтаар авч үзэх бололцоотой. ХБНГУ-ын хувьд хяналтын хийсвэр хэлбэрээр маргааныг Холбооны эсхүл аль нэг муж улсын Засгийн газрын хүсэлтээр эсхүл Бундестагийн гишүүдийн 1/3-ээс доошгүй хувь нь Холбооны Үндсэн хуулийн шүүхэд хандсанаар үүсгэдэг. Дээр дурдсан байгууллагууд нь Холбооны Үндсэн хуулийн ерэн гуравдугаар зүйлийн нэг дэх хэсгийн хоёрт зааснаар Холбооны болон муж улсын эрх зүй холбооны Үндсэн хуульд нийцэж байгаа эсэх, түүнчлэн муж улсын эрх зүй холбооныход нийцэж байгаа эсэхийг хянах эрхтэй байна. Мөн түүнчлэн ХБНГУ-д Үндсэн хуулиас өмнө батлагдсан эрх зүйн актууд Үндсэн хуулиа зөрчиж байгаа эсэхийг хийсвэр хяналтын журмаар хянах бололцоотой байдаг48. Харин Үндсэн хуулийн цэцэд маргаан хянан шийдвэрлэх ажиллагааны тухай хуулийн арван тавдугаар зүйлийн дөрөв дэх хэсэгт, Цэц зөвхөн Үндсэн хууль хүчин төгөлдөр болж үйлчилсэн 1992 оны 2 дугаар сарын 12-ны өдрөөс хойш гарсан хууль тогтоомж… –той холбогдсон маргааныг хянан шийдвэрлэнэ гэж заасан байдаг.
Монголын зарим судлаачдын тайлбараар бол Үндсэн хуулийн цэцийн хяналтанд харъяалагдах хууль бол зөвхөн 1992 онд баталсан Монгол Улсын Үндсэн хууль тул энэ хууль хүчин төгөлдөр болж үйлчилсэн 1992 оны 2 дугаар сарын 12-ны өдрийн 12 цагаас хойш Үндсэн хууль зөрчсөн маргааныг авч хэлэлцэнэ. Энэ хуулиас өмнөх Үндсэн хуулиудыг зөрчиж байсан маргааныг Үндсэн хуулийн цэц харъяалан авч хэлэлцэхгү юм49. Гэтэл Үндсэн хууль батлахаас өмнөх үеийн хууль, эрх зүйн актуудыг хийсвэр хяналтын хүрээнд хянах нь зөв зүйтэй эсэх талаар дараахь санал байдаг. Пост-коммунист улс орнуудад Үндсэн хуулийн шүүхүүд нь шинээр батлагдсан үндсэн хуулиудтайгаа нэгэн зэрэг үүссэн. Тийм болохоор хуучин хуулиудыг хянахгүй байх нь өмнөх үеийнхээ эрх зүйг хяналтаас гадуур үлдээнэ гэсэн утгатай адил гэж үздэг. Ийм ч учраас дээрх орнуудын үндсэн хуулийн шүүхүүдийн ихэнх нь Үндсэн хууль батлахаас өмнө гарсан эрх зүйн актуудыг ч мөн ялгаагүй хянадаг. Зарим улс оронд харин арай өөрөөр зохицуулсан тохиолдол байдаг ба тухайлбал, Болгарт үндсэн хууль батлагдахаас өмнө гарсан эрх зүйн актуудыг хянах явдлаас татгалздаг ч гэсэн үндсэн хуулийг зөрчиж буй актууд цаашид үргэлжлэн үйлчлэхийг зөвшөөрдөггүй, учир нь бүх шүүхүүд болон захиргааны байгууллагууд хэм хэмжээний тодорхой хяналтыг хэрэгжүүлэх хэлбэрээр үндсэн хуультай нийцэж байгаа эсэхийг нь хянаж хэрэглэхгүй байх боломжтой байдаг. Хийсвэр хяналтын хүрээнд Бундестаг дахь сөрөг хүчин (суудлын 1/3-ийг эзэлдгээрээ) Холбооны Үндсэн хуулийн шүүхэд хандаж цөөнхийн гаргасан саналаас эсрэг саналтайгаар баталсан хууль (олон улсын гэрээнд нэгдэн орох тухай хууль ч байж болно)-ийг Үндсэн хууль зөрчиж байгаа эсэхийг хянуулж болно. Ингэснээрээ Холбооны Үндсэн хуулийн шүүх нь парламент дахь цөeнхийг хамгаалах нэгэн чухал чиг үүргийг биелүүлж байна гэж үздэг50. Харин Монгол Улсын цэцийн тухай хуулийн аравдугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт Улсын Их Хурал … Цэцэд Үндсэн хуулийн маргааныг зөрчсөн тухай хянан шийдвэрлүүлэх хүсэлтээ … гаргана гэсэнд УИХ-ын тухай хуулийн 51 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт заасны дагуу УИХ шийдвэрээ хуралдаанд оролцсон нийт гишүүдийн олонхийн
саналаар гаргана гэсэн үг юм. Нэгэнт олонхоор баталсан хуулиа олонхи нь өөpөө Цэцэд Үндсэн хууль зөрчиж байгаа эсэхийг шийдвэрлүүлэхээр өгнө гэдэг нь ийнхүү хяналт хэзээ ч хэрэгжих боломжгүй болохыг илтгэж буй юм.
В. 1. 2. Хэм хэмжээний тодорхой хяналт
Хэм хэмжээний тодорхой хяналтыг пост-коммунист улс орнуудын тал орчим хувьд хэрэгжүүлдэг байна. Зарим улс оронд “тодорхой хяналт” гэсэн нэр томъёо хуулинд нь байхгүй ч үндсэн хуулийн шүүхэд хандах эрх бүхий субъектийн дотор дээд шүүхүүд (Болгар, ОХУ, Украинд) хамаардаг ба тэдгээр нь өөрийн харъяаллын хэрэг маргааныг шийдвэрлэх явцад хэрэглэж буй хуулиа үндсэн хууль зөрчиж байна гэж үзвэл үндсэн хуулийн шүүхэд ханддаг байна. Хэм хэмжээний тодорхой хяналтыг хуулиар баталгаажуулсан улс орнуудад шат болгоны шүүхүүд хэрэглэж буй хуулиа үндсэн хууль зөрчиж байна гэж үзвэл хуралдааныг хойшлуулж үндсэн хуулийн шүүхээр шийдвэрлүүлэх эрхтэй байдаг. Дээрхээс ялгаатай зарчим баримталдаг улс орнууд байдаг ба тухайлбал унгарын шүүгчид дан ганц формал хуулиудыг бус, харин эрх зүйн бүх хэм хэмжээ түүний дотор захиргааны актыг ч мөн тодорхой хяналтын журмаар хянуулах эрхтэй байна51. ХБНГУ-ын хувьд хэрэг маргааныг шийдвэрлэх явцад шүүхээс хэрэглэх гэж буй хууль нь Үндсэн хууль зөрчиж байна гэж үзэх юм бол тухайн шүүхийн тогтоолоор маргааныг үүсгэдэг. Германд хуулиудыг үндсэн хууль зөрчиж байна гэсэн шийдвэр гаргах монополь эрх гагцхүү үндсэн хуулийн шүүхэд байдаг, яагаад гэвэл хэрэв шүүх болгон ийм эрх эдэлдэг байсан бол энэ нь хууль тогтоох ардчилсан байгууллагуудын нэр хүндэд сөргөөр нөлөөлөх байсан гэж үздэг. Холбооны Үндсэн хуулийн шүүх нь маргааныг анхлан үүсгэхэд оролцсон талуудын саналыг сонсохоос гадна Бундестаг, Бундесрат, Холбооны Засгийн газар, Муж улсын Засгийн газруудад тайлбар гаргах эрхийг олгодог байна. Мөн түүнчлэн дээрх асуудлаар Холбооны Үндсэн хуулийн шүүх нь Холбооны Дээд шүүхүүд болон Муж улсын Дээд шүүхүүдэд хандаж маргаан шийдвэрлэхэд оролцож санал бодлоо илэрхийлэхийг хүсч болно. Гэхдээ хэм хэмжээний ийнхүү тодорхой хяналтыг зөвхөн 1949 он буюу Холбооны Үндсэн хууль хүчин төгөлдөр болсон үеэс хойш гарсан формал хуулиудыг хянахад хэрэгжүүлдэг бөгөөд Үндсэн хууль хүчин
төгөлдөр болохоос өмнө гарсан хуулиуд болон эрх зүй бусад актын хувьд Үндсэн хуульд нийцэж байгаа эсэхийг тодорхой хяналтын хүрээнд шүүх болгон хянах эрхтэй буюу зөрчиж байна гэж үзвэл шийдвэр гаргахдаа тухайн актыг хэрэглэхгүй үлдээж болно52.
Монгол Улсын Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хууль болон Цэцэд маргаан хянан шийдвэрлэх ажиллагааны тухай хуулиар хяналтын объектуудыг заадаг боловч хэлбэрийг заагаагүй орхисон байдаг. Тухайлбал, эдгээр хуулиудаас хэм хэмжээний хийсвэр болон тодорхой хяналт гэсэн ангиллыг олж харахгүй. Хийсвэр хяналтын хувьд дээр дурьдсан бөгөөд харин тодорхой хяналтын хэлбэр ер нь байдаггүй буюу практикт хэрэгжээгүй гэж хэлж болно. Хяналтын энэхүү хэлбэртэй төсөөтэй зүйлийг Цэцийн тухай хуулийн 10 дугаар зүйлээс олж харж болох юм. Үүнд, Улсын Дээд шүүх Үндсэн хуулийг зөрчсөн тухай маргааныг хянан шийдвэрлүүлэх хүсэлтээ бичгээр гаргана гэж заасан байдаг. Гэхдээ энэ зүйлд хийсвэр хяналтыг хэрэгжүүлэх хэлбэрээр хандах уу? Эсхүл тодорхойгоор уу? Гэдэг нь ойлгомжгүй байна. Цэцийн тухай хуулийн логикоор авч үзвэл, 8 дугаар зүйлд заасан хяналтын бүх объектаар үүссэн тодорхой хэрэг, маргаанаас ангид хийсвэр маягаар) хандах боломжтой. Гэхдээ уг хуулийн заалтыг логик сэтгэлгээний үүднээс цааш нь ургуулан бодоход, Дээд шүүхээс хандсанаар ердийн шүүхийн хэрэглэж буй хууль нь Үндсэн хуулийг зөрчиж буй эсэхэд Үндсэн хуулийн цэц хяналт тавьж болохыг үгүйсгэхгүй. Ийм тохиолдол гарсан ч хүсэлтийг тухайн хэрэг маргааныг шийдвэрлэж буй шүүх бүрэлдэхүүн бус, харин Улсын дээд шүүхийн гишүүдийн олонхийн саналд үндэслэн гаргах юм.
Үндсэн хуулийн шүүхүүдийн шийдвэрийн үйлчлэх хэлбэр өөр хоорондоо ялгаатай байдаг. Пост-коммунист улс орнуудад Үндсэн хуулийг зөрчсөн эрх зүйн актуудыг Австрийн туршлагаар хүчингүй болгодог. Германд Үндсэн хуулийн шүүхийн шийдвэрийг зөрчиж гарсан эрх зүйн актыг анхнаасаа хүчингүй байсан гэдэгт тооцдог, үүнд Холбооны Үндсэн хуулийн шүүхийн тухай хуулийн 80 дугаар зүйлийн 3 дахь хэсэг болон бусад зарим зүйл, заалтуудыг жишээ болгон дурдаж болох юм.
Энэ тохиолдолд Үндсэн хуулийг зөрчиж гарсан эрх зүйн актан дээр тулгуурлаж бий болсон эрх зүйн харилцаануудыг бүхэлд нь үгүйсгэж үр дагавруудыг арилгана гэсэн үг юм. Ийм учраас “хүчингүй болгох” нь “анхнаасаа хүчингүй байсан гэж тооцох” гэдгээс практик талаасаа, амьдралд хэрэгжих үүднээсээ арай дөхүү гэж үзэж болох талтай. Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулийн 8 дугаар зүйлийн 4 дэх хэсэгт, хууль, зарлиг, УИХ, Ерөнхийлөгчийн бусад шийдвэр, Засгийн газрын шийдвэр, Монгол улсын олон улсын гэрээ, сонгуулийн төв байгууллагын шийдвэр нь Үндсэн хуульд нийцээгүй гэж Цэц шийдвэр гаргавал зохих хууль, зарлиг, батламж, шийдвэр бүхлээрээ буюу тэдгээрийн зөрчилтэй зүйл, хэсэг, заалт хүчингүй болно гэж заасан байдаг. Харин Польш зэрэг зарим оронд эрх зүйн актуудыг үндсэн хууль зөрчиж байна гэж үзэх юм бол тухайн актыг гаргасан байгууллага болон албан тушаалтан 3 сарын дотор зөрчлөө арилгах боломжтой юм. Гурван сарын хугацаа өнгөрсний дараагаар шийдвэр автоматаар хүчингүй болдог (Үндсэн хуулийн шүүхийн тухай хуулийн 9, 10 дугаар зүйлүүд). Харин формал хуулиудын хувьд бол Үндсэн хуулийн шүүх нь шийдвэртээ зөрчилтэй байгаа хуулийг дахин нягталж үзэх ёстой үндэслэлийг зааж 6 сарын дотор хариу тогтоол гаргахыг даалгана (Үндсэн хуулийн шүүхийн тухай хуулийн 7 дугаар зүйл). Сейм нь Үндсэн хуулийнхаа шүүхийн шийдвэрийг 2/3-олонхиор давж болох боловч улс төрийн олон асуудал маргаантай байгаа өнөөгийн нөхцөлд ийнхүү олонхийн саналаар хуулийг “авч үлдэх” боломж бараг гардаггүй юм байна.
В. 1. 3. Хэм хэмжээний негатив хяналт
Хяналтын энэ хэлбэр пост-коммунист орнуудаас зөвхөн Унгарт хэрэгждэг. Үндсэн хуульд тодорхой асуудлаар хууль гаргахаар заасан байхад хууль тогтоогчоос тэрхүү үүргийг биелүүлээгүй, өөрөөр хэлбэл хуулийг гаргаагүй тохиолдол (эс үйлдэл) байж болдог. Ямар хугацаа өнгөрсний дараагаар хууль гарч амжаагүй бол үүнийг зөрчил гэж үзэх вэ? Гэдэг нь асуудал Унгарт нээлттэй байгаа гэж ойлгож болох юм. ХБНГУ-ын хувьд негатив хяналт нь хэм хэмжээний хяналтын хэлбэртэй хамт хэрэгждэг эсэх талаар зохиогчид хангалттай мэдээлэл байхгүй учир харин иргэдээс ирүүлсэн өргөдөл, гомдлыг хянах хяналтын хэлбэртэй хамт хэрэгждэг юм гэдгийг тэмдэглэх нь зүйтэй болов уу (ХБНГУ-ын Үндсэн хуулийн Шүүхийн тухай хуулийн 92 дугаар зүйл). Негатив хяналт Монголд хэрэгжих эсэх талаар онолын болон практикийн түвшинд огт яригдаагүй бөгөөд харин МУИС-ийн ХЗДС-ийн 3 дугаар курст ордог Үндсэн хуулийн процессийн эрх зүйн хичээлээр оюутан энэ талаар бодлого зохиож ангиараа цэцийн хуралдаан зохион байгуулж шийдвэрлүүлсэн юм. Энэ нь Монгол Улсын Үндсэн хуулийн зургадугаар зүйлийн гурав дахь хэсэгт байгаа “Бэлчээр, нийтийн эдэлбэрийн ба тусгай хэрэгцээнийхээс бусад газрыг зөвхөн Монгол Улсын иргэнд өмчлүүлж болно” гэсэн заалт Үндсэн хууль батлагдаад найм дахь жилдээ болж байхад хэрэгжихгүй, харин Иргэний хуулийн 100 дугаар зүйлийн 4 дэх хэсэгт заасан “Монгол Улсын иргэнд газар өмчлүүлэх тухай журмыг хуулиар тогтоох хүртэл энэ бүлэгт заасан “газар өмчлөгч” гэснийг “төр” гэж ойлгоно” гэсэн заалтаар зөрчигдөж байгаа тухай бодлого байсан юм. Гэхдээ аль ч улс орны хувьд Үндсэн хуулийн эх бичвэрт буюу текстэнд яг тодорхой заасан (үүрэг болгосон) заалтаар хууль тогтоогч хууль гаргаж хэрэгжүүлээгүй тохиолдолд л негатив хяналт байх боломжтой болохыг үгүйсгэхгүй.
- 2. Өргөдөл, мэдээлэл
A/ Сонгодог утгаар:
Иргэдийн өргөдөл, мэдээлэл нь Үндсэн хуулинд заасан үндсэн эрх хэрэгжих индивидуал баталгаа юм. Иргэн хүн (үүнээс гадна гадаадын иргэд болон харъяалалгүй хүмүүс) нийтийн эрх зүйн субъект (байгууллага, албан тушаалтан) хэн болгоноос өөрийнхөө үндсэн эрхийг зөрчлөө гэж үзсэн тохиолдолд Үндсэн хуулийн шүүхэд хандах эрх нь нээгддэг. Гэхдээ улс орнуудад тогтсон нийтлэг журам ёсоор бол иргэн хүн хуулинд заасан тодорхой хугацааны дотор маргааныг шийдвэрлүүлэх бүх арга хэмжээг авсан байх ёстой. Бүх арга хэмжээ гэдэгт урьдчилсан хяналтын бүх шатыг, ердийн эсхүл дагнасан шүүхийн бүх шатыг гүйцээсэн байх шаардлагыг ойлгоно. Зөвхөн үүний дараагаар лүндсэн хуулийн шүүхэд хандах эрхтэй болдог. Учир нь өргөдөл мэдээлэл нь дэлхийн ихэнх орнуудын үндсэн хуулийн хяналтын практикт анхдагч бус үүсмэл (субсидиар) шинж чанартай байдаг. Дээрх бүгдээс үүдэн дүгнэхэд, иргэн хүний өөрийнх нь үндсэн эрх зөрчигдсөн тохиолдолд, өөрт нь хамааралтай асуудлаар үндсэн хуулийн шүүхэд ханддаг нийтлэг журам байдаг байна (жишээ нь, Австри, Герман, Швейцар гм.). Хэдийгээр ОХУ-ын Үндсэн хуулийн шүүхэд өргөдөл гаргасан тохиолдолд түүнийг шийдвэрлэдэг журам дэлхийн улс орнуудын дотор нэлээд гажуудалтайд тооцогддог ч тухайн улсын холбооны хуулийн 97 дугаар зүйлд заасан өргөдөл гаргах тохиолдолд нь, зөрчил, маргаан нь өөрт нь хамааралтай байх ёстой буюу зөрчлийг шийдвэрлэхийн тулд Эхлээд хууль зүйн бүх арга хэрэгсэлийг гүйцээсэн байх шаардлагатай гэсэн дээрх болзлын нэг илрэл юм. 1) хуулиар үндсэн хуулинд заасан эрх, эрх чөлөөг зөрчсөн байвал. 2) хуулийг шүүхээс буюу хууль хэрэглэдэг бусад байгууллагаас өөр байгууллага хэрэглэж хэргийг шийдвэрлэсэн эсхүл шийдвэрлэхээр маргаан үүсгэсэн бол ОХУ- ын Холбооны Үндсэн хуулийн шүүхэд өргөдөл гаргах боломжтой гэж заасан байна53.
Б/ Өргөдөл мэдээллийг гаргах болон шийдвэрлэх гажуудсан арга замууд:
Өргөдөл, мэдээллээр хэн болгон үндсэн хуулийн шүүхэд хандаж маргаан үүсгүүлэх явдал пост-коммунист улс орнуудад ихээхэн түгэж байгаа ба анхлан 1963 онд Югославт хуульчлагдсан54. Дараагийн он жилүүдэд энэхүү хяналтын практик хэрэгцээ, ач холбогдол төдийлөн чухал биш байсан болохоор 1974 онд үгүй болгосон. 1974 оноос хойш харин Хорватид хадгалагдаж ирсэн боловч хэрэгжүүлэх боломжоор муу байсан. Орчин үед иргэдийн өргөдөл, мэдээлэл нь пост-коммунист болон барууны улсуудын үндсэн хуулийн шүүхүүдийн ажлын ачааллын ихэнх хувийг эзэлж байгаа билээ.
ОХУ-ын үндсэн хуулийн шүүхийн тухай хуулийг иргэдийн өргөдлийн талаар маш “хачирхалтай зохицуулалттай гэж үздэг, тухайлбал үндсэн эрхээ зөрчигдсөн гэж үзсэн хүн хуулинд заасан бүх шат дамжлагуудыг дамжиж эрхээ хамгаалуулсны дараагаар хууль хэрэглэсэн актыг үндсэн хууль зөрчиж байгаа эсэхийг хянуулахаар өгөхөд үндсэн хуулийн шүүх нь хууль хэрэглэж гаргасан тухайн актыг бус, харин хууль хэрэглэсэн практикийг хяналтынхаа объект болгон авч үзэж Үндсэн хууль зөрчиж байгаа эсэхийг хянадаг.
“Хэн болгоноос өргөдөл гаргах эрх” гэдэг нэр томъёог Унгарт бас хэрэглэдэг боловч үүний зохицуулалт муу учир хэм хэмжээний тодорхой хяналтын хэлбэртэй төсөөтэй байдаг гэж үзэж болох юм55. Эрх нь зөрчигдсөн хэн боловч 60 хоногийн дотор эрх бүхий байгууллагуудаар өөрийгөө хамгаалуулах шат дамжлагуудыг дуусгасан байх ёстой. Дараагаар нь үндсэн эрхээ (үндсэн хуульд заасан) зөрчсөн байж болзошгүй хэмээн үзэж байгаа эрх зүйн нэг бүрчилсэн акт үндсэн хуулийг зөрчиж байгаа эсэхийг хянуулах ёстой боловч Унгарт ийм боломж байхгүй, харин тухайн нэг бүрчилсэн актыг гаргахад хүргэсэн эрх зүйн хэм хэмжээг (хууль болон бусад) нь хянуулж болдог юм. ОХУ, Унгар болон бусад зарим жишээг үндэслэн үзэхэд, пост-Коммунист улс орнуудад хууль тогтоогчид нь хяналтын энэ хэлбэрийг төдийлөн бүрэн утгаар нь хуульчилж өгөөгүй байна. Одоогийн байдлаар зөвхөн Хорват, Словени, Словак болон Чех улсуудад “үндсэн хуулийн өргөдлийн институтыг жинхэнэ утгаар нь бэхжүүлсэн гэж үздэг. Хяналтын энэ хэлбэрийг бүрэн утгаар нь хүлээн зөвшөөрвөл үндсэн хуулийн шүүхийн ачаалал ихсэж үйл ажиллагаагаа явуулахад хүндрэл учирна гэсэн эмзэглэл байдгийг ойлгож болох боловч нөгөөтэйгүүр тоталитар дэглэм олон жил ноёрхсон төрд үндсэн эрхийн хэрэгжилтийг хүчтэй хянах нь аливаа төрийн хувьд бодлогын асуудал байх ёстой. Мөн түүнчлэн Үндсэн хуулийн шүүх ажлын бараг ачаалалгүй (Монголд байдаг шиг) болох явдлаас ч сэргийлэх болов уу гэж үзүүштэй.
Нийтийн засгийн зүгээс өөрийнхөө үндсэн эрхийг зөрчлөө гэж үзсэн хэн болгон Холбооны Үндсэн хуулийн шүүхэд өргөдөл гаргаж болдог. Гэхдээ тухайн эрх зүйн актаар өргөдөл гаргагчийн өөрийнх нь эрх зөрчигдсөн байх ёстой гэдэг болзлыг заавал тавьдаг. Хуулийн этгээд байгууллага нь зарим үндсэн эрхийг эдэлдэг гэдэг утгаар бие хүний нэгэн адил Үндсэн хуулийн шүүхээр эрхээ хамгаалуулах боломжтой. Гэхдээ энэ нь нийтийн (түгээмэл) эрх зүйн хуулийн этгээд байгууллагад хамаарахгүй, учир нь тэдгээр нь өөрсдөө нийтийн (түгээмэл) чиг үүргийг биелүүлдэг юм. Үндсэн эрхийг хууль, захиргааны байгууллагын акт, шүүхийн шийдвэрийн алинаар нь ч зөрчсөн байж болно гэж үздэг. Харин хуулийн хийдэл гарсан тохиолдолд тэр асуудлыг хуулиар заавал зохицуулсан байх ёстой гэж Үндсэн хуулиар үүрэг болгосон байвал тэрхүү хийдлийг мөн үндсэн эрхийн зөрчил гэдэг байна. Үндсэн хуулийн шүүхээс шүүхийн шийдвэрийг хянахдаа “давж заалдах” шатны шүүхийн чиг үүргийг аль ч байдлаар хэрэгжүүлэхгүй харин дараахь хоёр тохиолдлыг хянадаг: 1) шүүхээс хэрэглэж шийдвэр гаргасан хууль Үндсэн хуулийг зөрчиж байна гэж үзвэл мөн, 2) шүүхээс хуулийг хэрэглэж шийдвэр гаргахдаа Үндсэн хуулинд заасан үндсэн эрхийн утга агуулгыг буруу ойлгож тайлбарласан гэж өргөдөл гаргагч үзвэл
Г. Үндсэн хуулийн цэцэд өргөдөл мэдээлэл гаргах журам Монголд:
Монголд өргөдөл мэдээллийг Үндсэн хуулийн цэцэд гаргах эрхийг хуулинд заасан ёсоор иргэн хүн эдэлдэг. “Өөрийнх нь эрх зөрчигдсөн гэж үзэж буй хэн болгон” гэсэн нэр томъёоны оронд иргэн гэсэн үгийг хэрэглэдэг ба үүнд Монгол Улсын харъяат бүх иргэдээс гадна манай улсын дэвсгэр нутагт хууль ёсоор оршин сууж байгаа гадаад улсын харъяат нар, аль ч улсын иргэний харъяалалгүй хүмүүс бүгдийг хамааруулан ойлгоно56 гэж дэлгэрэнгүй тайлбарладаг. Иргэн хүн Үндсэн хуулийн цэцэд Үндсэн хуулинд заасан үндсэн эрх нь зөрчигдсөн гэж үзвэл, өөрөөр хэлбэл гагцхүү өөрт хамааралтай асуудлаар бус, харин Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулийн 8 дугаар зүйлд заасан бүх объектоор өөрт нь хамааралгүй ч гэсэн хандах боломжтой байдаг. Үүнд, хууль тогтоох эрх мэдлийн бүх шийдвэрийг,
Түүнчлэн гүйцэтгэх эрх мэдлийн шийдвэрээс В.1.1.-д дурдсанчлан зөвхөн Ерөнхийлөгчийн болон Засгийн газрын шийдвэрийг Үндсэн хууль зөрчиж байгаа эсэхийг хянуулахаар цэцэд хандах боломжтой. Монгол улсад хэм хэмжээний тодорхой хяналт хэрэгждэггүй гэж дээр хэлсэнчлэн (В.1.2-т үз) иргэн хүн Үндсэн хуулинд заасан өөрийнх нь үндсэн эрх шүүхийн шийдвэрээр зөрчигдсөн гэж үзсэн тохиолдолд шүүхийн шийдвэрийг Үндсэн хуулийн хэмжүүрээр хянах боломж хуулиар олгоогүй байдаг. Ингээд өргөдөл гаргах объектыг ХБНГУ-ын үндсэн хуулийн хяналтын жишээн дээр толилуулсан схемийг Үндсэн хуулийн цэцийн тухай хуулийн 8 дугаар зүйл дээр буулган үзвэл дараахь дүр төрх ажиглагдаж байна:
Өөрөөр хэлбэл, хууль тогтоох эрх мэдлийг бүхэлд нь (хууль, УИХ- ын бусад шийдвэр гүйцэтгэх эрх мэдлээс зөвхөн заримыг нь (зарлиг, Ерөнхийлөгчийн бусад шийдвэр, Засгийн газрын тогтоол, бусад шийдвэр) хянаж байгаа ба, харин шүүх эрх мэдлийн ямар ч шийдвэрийг огт хянахгүй байгаа юм. Ингэж шүүх эрх мэдэл үндсэн хуулийн хяналтаас гадуур орхигдсон явдал нь францын хуульч эрдэмтэн Беньямин Константын ярьж байсан, эрх мэдлүүд бие даасан байдлаа хадгалах үүднээс бие биенээ хянах боломжтой байхаас гадна тодорхой нэг зохицуулагчтай байх учиртай бөгөөд тухайн зохицуулагч нь гурван эрх мэдлийн зөрчилдөөнийг арилган, харилцан тэнцвэрийг хангаж үндсэн хуулийн биелэлтийг чандлан сахиулах үүрэгтэй байх ёстой57 гэсэн санаа Монгол Улсад хараахан бүрэн биелэлээ олж чадаагүй байгаа болно.
57 Энэ талаар Ц.Сарантуяа, Төрийн эрх мэдлийг хуваарилах зарчим ба үндсэн хуулийн хяналт, Монголын төр, эрх зүй, 1995 оны дугаар 2, 14-21 дэх талуудад дэлгэрүүлэн үзэж болно.
Монгол Улсад анх Үндсэн хуулийн хяналтын институтыг дэлхий дахины үндсэн хуулийн онолоос шилжүүлэн авч Үндсэн хуулиндаа тусгахдаа шүүхийн шийдвэрийг хянах боломжийг олгоогүй нь Үндсэн хуулийн шүүх аливаа нэг давж заалдах шатны шүүх биш, тэрээр шийдвэр гаргахдаа бусад шүүхийн хэрэглэж байгаа хуулийг биш, гагцхүү үндсэн хуулийг хэмжүүр болгоно. Тэрээр шүүгчийн мэргэжлийн алдааг засах буюу асуудлыг “по существу” шийдэх шат дамжлага биш, харин бүх эрх мэдлийн шийдвэрийг үндсэн хуулинд хэмжин хянана гэдгийг төдийлөн бүрэн ойлгож амжаагүй байсан. Ийм ч учраас үндсэн хуулийн шүүхээс, шүүх эрх мэдлийн шийдвэрийг хянах нь Үндсэн хуулийн тавьдугаар зүйлд заасан “Монгол Улсын дээд шүүх бол шүүхийн дээд байгууллага мөн” гэсэн заалттай харшилдана гэж ойлгож байсан юм. Гэтэл ингэж зохицуулсан явдал нь үндсэн хуулийн хяналтын Монгол дахь зохицуулалтын онцлог болсон бөгөөд магадгүй энэ ч учир шалтгаанаар бас Үндсэн хуулийн цэцийн маргаан шийдвэрлэх ачаалал багавтар байдаг байж болох юм.
Дэлхийн үндсэн хуулийн шүүхүүд нь хэм хэмжээний хяналтуудыг хэрэгжүүлэх болон өргөдөл мэдээллийг хянах ажлыг гүйцэтгэхээс гадна бусад олон төрлийн хяналтыг хэрэгжүүлдэг нь дэлхийн улс орнуудын хууль тогтоомжоор зохицуулагддаг юм. Үүнд, байгууллага хоорондын эрх хэмжээний маргаан, улс төрийн намын үйл ажиллагааг хориглох асуудал, улс төрийн сонгуулийн явцыг хянах хяналт, Ерөнхийлөгч болон шүүгчдийг Үндсэн хууль болон бусад хуулийг зөрчсөн тохиолдолд огцруулах асуудлыг хэлэлцэх зэрэг бусад эрх хэмжээнүүд орж болдог байна. Гэхдээ эдгээр нь ч хэм хэмжээний хяналтуудын нэгэн адил өргөдөл гаргагч (иргэн)-аас өөр эрх бүхий бусад субъектын хүсэлтээр үүсдэг маргаанууд юм байна. Хяналтын эдгээр болон бусад хэлбэрийн талаар энэхүү нийтлэлийн хүрээнд өгүүлэх шаардлагагүй гэж зохиогч үзлээ. Дээрх зүйлийн В хэсэгт бүхэлд нь зөвхөн хэм хэмжээний хяналтын зарим хэлбэрийн талаар болон “үндсэн хуулийн өргөдөл”-ийн талаар товч харьцуулан толилуулсан болно.
