Б.Алтансүх
/УТБА-ийн багш, ЭША/
Шинэ толь №37, 2001
Түлхүүр үг: Төрийн төсөв ба нийгмийн бодлого, Эдийн засгийн хөгжил, Дэд бүтэц, Баялагийн тэгш хуваарилалт, Орлогын тэгш байдал, Дэлхйин нийтийн хөгжлийн бодлого
Нийгмийн бодлогын эх сурвалж
Нийгмийн бодлого гэж чухам юу болох, түүнийг хэрхэн эрэгжүүх тухай хэлэлцүүлэг нь эдийн засгийн шинжлэх хаанд харьцангуй хожуу орж ирсэн асуудлууд билээ. Тухайлбал, дэлхийн 1 дайны өмнөх үе буюу оны байдлаар Өрнөдийн томоохон гүрнүүдийн нийгмийн салбарт зарцуулж байсан хөрөнгийг[1] авч үзвэл боловсролын салбарт ДНБ-ний0,6 % мэндийн салбарт 0,3%, янз бүрийн тэтгэвэрт 0,4% арцуулж, ажилгүйдлийн буюу бусад тусламж өчүүхэн бага байв.
ХХ-зууны үед сонгодог сэтгэгчдийн үзэл баримтлал олон орны засгийн газрын бодлогод хүчтэй нөлөөтэй хэвээр байсан бөгөөд сонгодог эдийн засагчдын үздэгээр нийгмийн сайн айхан байдлыг юуны өмнө төрийн оролцооны үндсэн дээр бус чөлөөт зах зээлийн зохистой өрсөлдөөний замаар баталгаажуулах ёстой. Энэ нөхцөлд төрийн төсвийг нэмэгдүүлэх, нийгмийн хүнд асуудлууд болох ажилгүйдэл, щуурал, бичиг үсэг мэдэхгүй байх зэргийг бууруулахад ориулж хөрөнгө зарцуулахын ач холбогдлыг жинхэнэ утгаар нь ;удалж байсангүй.
1930-аад оны эхэн үеийн дэлхийн эдийн засгийн их хямрал нь ажилгүйдэл, ядуурал зэрэг зөвхөн нийгэм, эдийн засгийн өргөн сөрөг ур шигтай төдийгүй хэт даамжирвал аймшигт сүйрэлд ч үргэж болохыг харуулсан. Энэ үед зөвхөн АНУ-д гэхэд хөдөлмөрийн чадвартай хүмүүсийн бараг 1/3 нь ажилгүйчүүдийн эгнээнд шилжиж байсан үе бий. Чухам энэ нь эдийн засгийн бодлогод нийгмийн асуудлыг тусгайлан авч үзэх нь зайлшгүй шаардлагатай болохыг нотолсон юм.
Ингээд дэлхийн II дайнаас хойш нийгмийн асуудлуудыг тусад н, авч oзэж шийдэх нэн чухал болохыг олонхи орны засгийн газрууд хүлээн зөвшөөрсний сацуу Дэлхийн Банк, НҮБ зэрэг олон улсын байгууллагуудын үйл ажиллагааны нэгэн гол чиглэл нь дэлхийн хэмжээнд ядуурлыг бууруулах, олон улсын эдийн засгийн интеграцийг гүнзгийрүүлэх, ядуу болон хөгжиж буй орнуудад хөгжлийн таатай нөхцлийг бүрдүүлэх замаар ажилгүйдэлтэй тэмцэх боломжийг бүрдүүлэх асуудал болсон билээ.
Ялангуяа, Өрнөд Европын олон оронд нийгмийн бодлогыг төрийн эдийн засгийн бодлогын нэгэн бүрэлдэхүүн хэсэг болгон эрх зүйн баталгаатай болгож, хүн амд хүндээр тусаж болох ажилгүйдэл, ядуурал, өвчлөл, хөгшрөлт, хөдөлмөрийн чадвараа алдах зэрэг эрсдлүүдийн сөрөг ’үр дагаврыг бууруулахад зориулан зарцуулах хөрөнгийг эрс нэмэгдүүлжээ.
Ингэхдээ олонхи засгийн газар нийгмийн бодлогын хэрэгжилтийг хангах асуудлыг үндсэн гурван чиглэлээр хэрэгжүүлж байв,
- энэ чиглэлийн төсвийн зардлыг нэмэгдүүлэх
- татварын тогголцоог энэ чиглэлийн зардлын эх үүсвэрийг бий болгох чиглэлээр шинэчлэн өөрчлөх
- нийгмийн бодлогын эрх зүйн үндсийг бий болгох, түүнийг хэрэгжүүлэх төрийн албыг бүрдүүлэх асуудлууд энд хамаарна.
Нийгмийн бодлого нь юуны өмнө нийгэмд шударга ёсыг тогтоох, үүний хамт нийгмийн бүх гишүүдэд тэгш боломж олгох асуудалтай нягт уялдаатай тавигдаж байв. Ийм учраас дэлхийн II дайны дараах Өрнөд Германы хөгжлийн загвар болсон нийгмийн баримжаатай зах зээлийн эдийн засаг нь юуны өмнө ажил эрхлэлтийг баталгаажуулах, бүх иргэдэд орлогын найдвартай эх үүсвэр бүрдүүлэх асуудлыг чухалчилж байсан нь санамсаргүй хэрэг биш.
Хамрах асуудлын хүрээ
Төрийн нийгмийн бодлогод чухам юу хамаарах нь улс бүрийн өвөрмөц онцлог, түүний хөгжлийн загварын гол зорилго, эдийн засгийн хөгжлийн түүхэн чиг хандлага, хүн ам, ажиллах хүчний бүтэц зэрэг олон хүчин зүйлээс хамаарч ялгаатай байдаг.
Нийгмийн бодлогыг авч үзэхдээ судлаачид түүний хамрах хүрээ нь хэр өргөн байх нь юуны өмнө засгийн газрын бодлогоос хамаардаг гэдгийг цохон тэмдэглэдэг. Энэ нь нийгмийн бодлого нь юуны өмнө тодорхой онолын үзэл баримтлалаар бус засгийн газрын прагматик үйл ажиллагаагаар тодорхойлогддог болохыг онцолсон хэрэг.
Гэвч төрийн нийгмийн бодлого бол нийгмийн хүрээний бүх асуудлаас арай явцуу юм. Нийгмийн хүрээний асуудлууд нь нийгмийн гишүүдийн хөдөлмөрийн харилцааг зохицуулах, гэдний үйлдвэрлэл ба удирдлагын үйл ажиллагаанд оролцох эрх зүйн үндсийг бүрдүүлэх, хамтын гэрээний асуудлууд, гөрийн нийгмийн хангамж ба нийгмийн үйлчилгээний асуудлуудыг шийдвэрлэх (ажилгүйдлийн тэтгэмж, янз бүрийн гэтгэвэр), нийгмийн сангуудыг бүрдүүлэхэд хувийн капиталын оролцоог тогтоох, нийгмийн пэд бүтцийг (боловсрол, эрүүл мэндийн салбарын хөрөнгө оруулалт, хүн амын орон сууцны асуудал) бүрдүүлэх, мөн нийгмийн шударга ёсны зарчмыг \хангах зэрэг нэн олон зүйлд хамааралтай.
Энэ бүгдийг төр дангаараа шийдэх бололцоогүй. Нийгмийн асуудлын хамрах хүрээнээс шалтгаалж өнөөгийн өрнөдийн орнуудын нийгмийн бодлого гурван ялгаатай загварт хуваагдана.
Германы загвар: анх дэлхийн II дайны дараа төрийн зохицуулалттай нийгмийн баримжаат зах зээлийн тогтолцоог сонгосноос хойш боловсрол, эрүүл мэнд, ажил эрхлэлт зэрэг нийгмийн олон асуудал цэвэр төрийн эдийн засгийн үүрэгт багтаж ирсэн. Гэвч 1998 онд гарч ирсэн засгийн газар төрийн зардлыг ихээр бууруулах, нийгмийн бодлогын хамрах хүрээг хумих, нийгмийн бодлогын олон чиг үүргийг хувийн секторт шилжүүлэх зорилтуудыг тавьж байгаа нь нийгмийн бодлогыг хэт өргөн хүрээнд хэрэгжүүлэх нь эдийн засгийг туйлдуулж болохыг нотолсон хэрэг болов. Мөн Герман улс өрнөдийн аж үйлдвэржсэн гүрнүүдийн дотор нэлээд ажилгүйдэл өндөртэйд тооцогддог нь нийгмийн бодлогын үр дүнгийн талаархи санал зөрөлдөөний бас нэгэн шалтгаан болдог.
Япон маягийн загвар: энэ загвар нь юуны өмнө эдийн засагт, өөрөөр хэлбэл мөн нийгмийн салбарт ч төрийн оролцоо нэлээд өндөр байгаа өвөрмөц талтай бөгөөд төрийн зүгээс эрх зүйн хүрээнд гүнзгий зохицуулалтыг хэрэгжүүлдэг. Ажил эрхлэлтийг дэмжих нь энэ загварын нэг гол зорилго боловч нийгмийн дэд бүтцийн салбарт төрийн
ба хувийн секторын өрсөлдөөнийг бий болгох чиглэл энд чухал байдаг.
* Америк маягийн загвар: энэ нь цэвэр зах зээлийн зарчимд илүү ойр бөгөөд нийгмийн дэд бүтэц, ажил эрхлэлтийн асуудлыг шийдэхэд төрийн зүгээс ихээхэн хөрөнгө зарцуулах явдлыг дэмждэггүй. Юуны өмнө зах зээлд тэсэн тогтох чадвартай, нийгмийн хэрэгцээг хангах нийгмийн үйлчилгээ чухал гэж үздэг.
Эдгээр загварын алинд ч ялгаагүй төрийн нийгмийн бодлого нь үндсэн гурван бүрэлдэхүүн хэсгээс тогтох ба харин эдгээрийн алинд нь илүү их ач холбогдол өгдөг, хэрхэн шийдвэрлэдэг нь тухайн загварын онцлогуудыг харуулна.
- Төрийн ажил эрхлэлтийн бодлого
- Өндөр чадавхитай ажиллах хүчнийг бэлтгэх
- Ажиллах хүчнээр төрийн ба хувийн хэвшлийг зохистой хангах бодлогыг хэрэгжүүлэх
- Ажиллагсад ба ажил олгогчдын хоорондын зөрчлийг бууруулах
- Нийгмийн оюуны чадавхийг төгөлдөржүүлэх цогцолбор бодлогыг хэрэгжүүлэх
- Нийгмийн асуудлыг (тухайлбал, ажилгүйдэл) даван туулах сэтгэлзүйн орчныг нийгэмд бүрдүүлэх
- Нийгмийн зохистой дэд бүтцийг бий болгох
- Нийгмийн дэд бүтцийн салбарын хөгжлийн бодлогыг цогцолбороор хэрэгжүүлэх
- Шаардлагатай хөрөнгө оруулалтын эх үүсвэрийг баталгаажуулах
- Хөгжлийн эрх зүйн орчныг бүрдүүлэх
- Төрийн оролцоо болоод хувийн хэвшлийн хүлээх үүргийг зохистой тогтоох
- Хүн амын амьжиргааны нийгмийн баталгааг хангах
- Амьжиргааны доод түвшинг тогтоож, энд хамаарах иргэдийн хувийн жинг бууруулах (ядуурлыг бууруулах)
- Нийгмийн эмзэг, ядуу хэсэгт туслах
- Ажилгүйдлийн тэтгэмж олгох
- Нийгмийн даатгалын тогтолцоог бүрдүүлэх, түүний эрх зүйн зохицуулалтыг хангах
Төрийн төсөв ба нийгмийн бодлого
Улс бүрийн нийгмийн салбаруудад зарцуулдаг хөрөнгө харилцан адилгүй байгаа боловч буурах чиг хандлага ажиглагдахгүй байгаа нь цаашид нийгмийн бодлого улам бүр хүрээгээ тэлэх магадлалтай болгож байна. Дэлхийн банкны мэдээллээс үзвэл, түүний гишүүн орнууд 1970-аад оны эхээр нийгмийн салбарт ДНБ-нийхээ 15 хувийг зарцуулж байсан бол 1997 оны байдлаар энэ нь 24 хувь болж өссөн байна. Энд хамгийн гол нь нийгмийн бодлого хэр үр ашигтай хэрэгжиж байгаа, энэ нь бидний дээр дурдсан шударга ёс, тэгш байдлыг баталгаажуулахад хэр зохистой үйлчилж байгаа тухай асуудал юм .
Нийгмийн бодлогын үр дүнг хэмжих шалгуур юу байх вэ гэдэг бол хамгийн маргаантай хэвээр үлдэж буй асуудлын нэг ажээ. Энд ажилгүйдэл, ядуурлын түвшний бууралт, нийгэм соёлын үйлчилгээ, боловсрол, эрүүл мэндийн дэд бүтцийн хөгжил зэрэг маш олон асуудлыг багтааж болох юм. АНУ-ын судлаач Ж.Картерын авч үзсэнээр хөгжиж буй орнуудын нийгмийн бодлогын чанарыг үнэлэхэд зөвхөн тэдний энэ чиглэлд зарцуулж буй хөрөнгийг авч үзэхэд хангалтгүй бөгөөд эдийн засаг, нийгэм, хүн ам зүйн цогцолбор үзүүлэлтийг гарган тавих ёстой. Эдгээрээс хамгийн ач холбогдолтой гэж үзсэн хэдийг дурдвал:
* Ажилгүйдэл, ядуурлын түвшний бууралт
* Бодит дундаж орлогын өсөлт (нэг хүнд ноогдох үндэсний орлого)
* Нийгмийн халамжийн зардлын өсөлт
* Хүн амын дундаж наслалт
* Нэг хүртэл насны хүүхдийн эндэгдлийн бууралт
* Бичиг үсэг үл мэдэгчдийн тооны бууралт
* Хөдөлмөрийн идэвхтэй хүн амын хувийн жин
* Сургуулийн насны хүүхдүүдийн сургуульд хамрагдсан түвшин зэрэг багтаж байна.
Мөн үүний хамт төрийн төсөвт нийгмийн бодлогын зардал өссөнөөр төрөөс татвар төлөгчиддөө үзүүлж буй үйлчилгээ сайжрах уу гэдэг бол сайтар нягтлан судлууштай асуудал юм гэж Энэтхэгийн судлаач Р.Гупта дурдсан бөгөөд түүний үзэж буйгаар үр ашигтай үйл ажиллагаа явуулж чадах нийгмийн дэд бүтэц, түүний оновчтой эрх зүйн орчныг хангахгүйгээр зөвхөн зардлын өсөлт нь амжилт авчрахгүй ажээ. Чухам энэ тал дээр л хөгжиж буй ертөнц аж үйлдвэржсэн гүрнүүдээс хамгийн хол хоцорч байгаа юм.
Бусад шилжилтийн нөхцөлд оршиж буй орнуудын нэгэн адил Монгол улсын нийгмийн бодлогын хэрэгжилтэнд зарцуулж байгаа төвлөрсөн төсөвтөө ихээхэн хувь хэмжээ эзэлдэг (Хүснэгт 1) боловч ажилгүйдэл ядуурлын хэмжээ дорвитой буурахгүй байгаа юм.
Монгол улсын төсөвт нийгмийн бодлогын зарлагын эзлэх хувийн жин
Хүснэгт 1
Иймд цаашдаа нийгмийн бодлогын зарим чиг үүргийг хувийн хэвшилд шилжүүлэх, нийгмийн дэд бүтцийг шат дараатай хувьчилж, энэ салбарт оновчтой өрсөлдөөнийг бий болгох, үүний хамт нийгмийн бодлогод хамрагдах хүн амын хүрээг хумиж, нийгмийн үйлчилгээг зайлшгүй шаардлагатай тэр бүлгүүдэд л хүргэж үйлчлэх шаардлага зүй ёсоор тулгарч байна.
Нийгмийн бодлогын ирээдүй
Welfare state буюу иргэдийнхээ хангалуун амьжиргааг баталгаажуулах ёстой төрийн тухай үзэл баримтлалыг анх Италийн сэтгэгч М.Парето гарган тавьсан бөгөөд түүний үзэл баримтлал ёсоор бол юуны өмнө боломжийн шударга ёсыг баталгаажуулсан, нийгмийн баялаг харьцангуй шударга хуваарилагдах боломжтой нөхцөлд ажилгүйдэл, ядуурал зэрэг нийгмийн сөрөг үзэгдлүүд боломжит доод хэмжээндээ хүртэл буурч, ингэснээр нийгмийн гишүүдийн чинээлэг байдлыг бүрдүүлж болох юм.
Гэвч XX зууны сүүлчийн арван жилийн нэгэн том онцлог бол дэлхий дахины эдийн засаг, нийгмийн үйл явц нэгэн гольдрилоор урагшлах болж, үүнтэй хамт эдийн засаг, нийгмийн асуудлууд ч ганц нэгэн улсын дотоодод бус, дэлхий дахины шийдлийг шаардах боллоо. Өөрөөр хэлбэл, өнөөгийн глобальчлалын орчинд нэг улс, ямар ч засгийн газар глобаль чиг хандлагыг тооцоогүй бие даасан бодлого боловсруулан амжилттай хэрэгжүүлэх боломжгүй болж байна.
Энэ утгаараа Английн судлаач Н.Херстийн дурдсанаар глобальчлал бол дэлхий дахины эдийн засгийн чадавхийг хамтран ашиглах боломжийг бүрдүүлэх, харилцан ашигтай хамтын ажиллагааг хөгжүүлэх, ядуурлыг бууруулах, эдийн засгийн тогтвортой өсөлтийг хангахад олон улсын хамтын нийгэмлэгийн гишүүн орнуудын хүчин чармайлтыг нэгтгэх хэрэгсэл болно гэж олон засгийн газар найдаж байна.
Мөн үүний хамтаар үйлдвэрлэл, худалдаа, санхүүгийн зах зээлээр тогтохгүй хөдөлмөрийн болоод түүхий эдийн зах зээл гүнзгий глобальчлалд хамрагдсанаар хөгжиж буй болон ядуу орнууд хүртсэнээсээ ихийг алдаж болох юм гэсэн үзлийг ч зарим судлаачид гарган тавьдаг. Энэ нь юуны өмнө өрсөлдөх чадвар султай ядуу улсууд глобальчлалын орчинд улам бүр аж үйлдвэржсэн гүрнүүдийн хараат байдалд гүнзгий орох, дэлхийн зах зээлийн хямд түүхий эдийн бэлтгэн нийлүүлэгч “үүрэгтэй” болох, эдийн засгийн хатуу ширүүн өрсөлдөөний нөхцөлд уналтанд орсноор ажилгүйдэл, ядуурал зэрэг нийгмийн эмзэг асуудлууд улам бүр хүрээгээ тэлэх болно гэсэн болгоомжлолтой уялдаатай.
Гэвч глобальчлалыг тойрч гарах боломж ямар ч улсад алга, харин үүнд хэрхэн дасан зохицох ёстой вэ гэдэг асуудал гол хэлэлцүүлгийн сэдэв болж байгаа юм[2]. Ингэхдээ судалгааны гол тулгуур асуудлууд төсвийн бүтцийн өөрчлөлт болон эдийн засгийн бодлогын чиг хандлага цаашид хэрхэн өөрчлөгдөх тухай асуудлууд болж байгаа юм (Зураг 1).
Дэлхийн банкны шинжээчдийн үзэж буйгаар глобальчлалын орчинд олон улс юуны өмнө урт хугацааны тогтвортой хөгжлийн хөрс сууриа бүрдүүлэх арга замыг эрж хайх боллоо. Ийм нөхцөлд эдийн засгийн өрсөлдөх чадвараа дээшлүүлэх зорилгоор татварын ачааллаа бууруулах, төсвийн зарцуулалтыг уян хатан, оновчтой болгох, хувийн секторыг зохистой дэмжих бодлогыг гарган тавих нь хөгжиж буй улсуудын хувьд амин чухал стратегийн зорилтууд болжээ.
[1] Tanzi ,Vito Globalization and Future of social Protection, IMF, Working Paper, 2000,
[2] Pestiau, Pierre The Political Economy of Redistributive Social Security ,IMF Working Paper , 1999, P.20.
