Б.Алтансүх
/УТБА-ийн багш –ЭША/
Шинэ толь №46, 2004
Түлхүүр үг: Мөнгөний урсгал, ил тод байдал, хяналт, эрсдэл аюул, хуулийн биелэлт, бохир улс төр
Удиртгал
Улс төр болон мөнгөний хоорондын хамаарал нь бүх ардчиллын хэлбэрүүд, түүний дотор ардчилал шинээр хөгжиж буй орнуудад ч гэсэн хамааралтай олон янзын тайлбар, үзэл бодлыг дагуулдаг асуудал юм.
Олон орон улс төрд нөлөөлж, улс төрчдийг худалдан авч, авилгал цэцэглэх хөрс болж буй улс төр дэх мөнгөний зохисгүй урсгалын асуудалд анхаарал хандуулж байна. Гэвч гол аюул нь арилжааны юмуу гэмт хэргийн сонирхлоос үүдэлтэй улс төрд орж буй хязгаарлагдаагүй мөнгөний урсгал юм. Мөнгөний урсгал хэдийгээр улс болон сонгуулийг санхүүжүүлэхэд зарцуулагддаг боловч Ил тод буй, хязгаарлагдаагүй мөнгөний урсгал бүхий сонгуулийн кампани улс төрийн үйл явцыг гажуудуулж, сонгуулийг шударга бус явагдахад хүргэх магадлалтай. Улс төрчдөд засгийн эрхэнд гарч, түүнийгээ хадгалахын тулд мөнгө хэрэгтэй. Хэрэв сонгуулийн кампани болон намын санхүүгийн зардал нэмэгдвэл, түүний хөрөнгө босголт бас л хурдсах ёстой. Сонгуулийн кампаний явцад өр үүсэх нь авилгалыг нэмэгдүүлдэг нь дэлхий дахинд түгээмэл ажиглагдаж байна.
Улс төр дэх мөнгөний урсгалын ил тод байдал нь нээлттэй засаглалын түлхүүр билээ. Нээлттэй засаглал нь зөвхөн ардчиллын түлхүүр бус, хөгжлийн гол нөхцөл юм.
Улс төрийн санхүүжилт дахь ил тод байдал үгүй зөвхөн |тунхаглал төдий улс төрчдийн чармайлт нь харин ч далд хэлбэрийн авилгалыг гааруулж, улс төрчдөд итгэх итгэлийг эвдэх шалтгаан болдог.
Сонгуулийн кампани болон намын санхүүгийн ил тод байдал нь
- хэн мөнгө өгч байна?
- хэр хэмжээний мөнгө тэд өгсөн вэ?
- хэнд тэр мөнгө очиж байна?
- ямар зорилгоор тэр мөнгө ашиглагдав? гэсэн асуултанд хариулт өгөх ёстой.
Дэлхийн хэмжээнд бүх оронд улс төрийн санхүүжилтийн ил тод байдлыг жигд хангаж чадахгүй байгаа юм. АНУ-ын Олон улсын хөгжлийн агентлагаас 118 орныг хамруулан явуулсан судалгаанаас үзэхэд эдгээр орны 1/3 нь улс төрийн намуудын санхүүг ил тод байх явдлыг хуульчилсан эрх зүйн акттай байна. Хөгжиж буй ардчиллын нөхцөлд илүү ил тод байдлыг хангахгүйгээр мөнгө болон улс төрийн үйл явцын хамаарал далд хэвээрээ үлдэж, сонгогчид өөрсдийн сонгосон улс төрчдөд мөнгө хэрхэн нөлөөлж болохыг хэмжих боломжгүй болно.
Дийлэнхи улс төрчид ил тод байдал үргэлж эерэг талтай ба мэдээлэл ил тод байх нь өрсөлдөгчөө сүрдүүлэх юмуу шахамдуулах эх үүсвэр болдоггүй гэж үзэж байна. Сонгууль юмуу намын санхүү дахь мөнгөний хэмжээг хязгаарлах явдлыг цэглэх үзэл бодолтой хүмүүс ч гэсэн ил тод байдал нь хамгийн эхний, чухал асуудал гэдэгтэй санал нийлдэг. Улс төр дахь санхүүгийн ил тод байдал бол бизнест санхүүгийн тайлан шиг л чухал юм. Үүнгүйгээр улс төр дахь мөнгөний урсгалыг “тольдох” боломж үнэндээ бүрдэхгүй.
Энэ сэдвийн хүрээнд улс төр болон мөнгөний хоорондын хамаарал, ил тод байдлын арга хэрэгслүүдээр түүнийг хэрхэн зохистой, нээлттэй болгох тухай авч үзэв.
Сонгууль ба намын санхүү: эрсдэл ба шинэтгэл
Улс төр дахь мөнгөний урсгал бус, харин түүний хаалттай, хууль бус байдал нь гол аюул ажээ.
“Улс төрийн санхүүжилт” гэсэн нэгдсэн ойлголтын дор намын санхүү болон сонгуулийн кампаний санхүүжилтийн асуудал багтана. Парламентын засаглалд намын санхүүжилт гол сонголт байдаг бол ерөнхийлөгчийн засаглалд нэр дэвшигчийн сонгуулийн кампаний санхүүжилт’ сонгогчид хэнд хандив өгөхөөс хамаардаг. Гэвч мөнгө нам юмуу нэр дэвшигчийн хэнд нь хуримтлагдаж, зарцуулагдахаас үл хамааран түүний зохистой, ил тод урсгал хамгийн чухал юм. Намын санхүүжилт нь зөвхөн сонгуулийн кампанийн асуудал бус, түүний өдөр тутмын, сургалтын, олон нийттэй байнга харьцах үүргээ гүйцэлдүүлэх зардлууд энд мөн багтана. Улс төр дахь мөнгөний урсгал ба түүний боломжит нөлөөллийг Бүдүүвч 1- д үзүүлэв.
А. Улс төр дэхь мөнгө: боломжит аюул
Улс төр дэхь мөнгө байхгүй бол олон нам бүхий ардчилал ч оршин тогтнохгүй, төр ч өөрийн үүргийг биелүүлж чадахгүй. Үг хэлэх эрхийн нэгэн адил улс төрийн санхүүжилт нь ардчиллын эрүүл байдал, боломжийг шууд тодорхойлж байдаг. Хуулиуд болон эрх зүйн бусад актууд нь иргэд өөрийн дэмжиж буй нам юмуу нэр дэвшигчид санхүүжилт өгөхтэй уялдаатай үүсдэг улс төрийн санхүүгийн эрсдэл, аюулыг зохицуулахад чиглэдэг. Иймээс ч шинэтгэлийг хэрэгжүүлэх үед тэрээр хэр шударга, тэгш боломж олгосон, зохистой талаар хурц маргаан үүсэх нь элбэг.
Сонгуулийн кампани болон намын санхүүгийн шинэтгэл нь өрсөлдөгч янз бүрийн сонирхлын хоорондын тохиролцооноос л ихэвчлэн хамаардаг. Ямар ч улс төрийн систем бүх талын шаардлагыг бүрэн хангаж чаддаггүй. Гэвч ил тод, тэгш байдлыг хангахад чиглэсэн систем олонхийн эрх ашигт нийцдэг. Ямар ч систем төгс төгөлдөр, бүрэн төвийг сахисан байж чадахгүй. Гэсэн ч олон улсад улс төрийн талбар дахь мөнгөний нөлөөлөл нь шинэтгэлийн нэгэн чухал шийдэх ёстой асуудал болжээ.
- Тэгш бус тоглоомын талбар
Улс төр дэхь мөнгөний урсгалын тэгш бус харьцаа нь сонгуулийн явцад тэгш бус тоглоомын талбар үүсгэх нь цөөнгүй. Ихээхэн хэмжээний мөнгө тодорхой нэр дэвшигч юмуу намд бусдаасаа хэт давуу байх боломж олгодог. Их мөнгөтэй нам юмуу нэр дэвшигч сонгуульд үргэлж ялдаггүй ч энэ хоёр үзүүлэлтийн хооронд тодорхой хамаарал байдаг. Намууд юмуу нэр дэвшигчдийн хөрөнгийн чадавхи хэт зөрүүтэй байх нь улс төрийн өрсөлдөөнд саад болж, өрсөлдөгчөө шахах боломж олгоно.
Ихэвчлэн, тэгш бус тоглоомын талбар эрх баригч хүчин төрийн аппаратыг хянаж, түүнийг өөрийн давуу тал, өрсөлдөгчийнхөө сул талыг гүнзгийрүүлэхэд ашигладагаас үүдэлтэй.
Мөн эрх баригч улс төрийн хүчин төрийн бусад санхүүгийн эх үүсвэр, тухайлбал, улсын үйлдвэрийн газрын хөрөнгийг сонгуульд ашиглах явдал олон оронд ажиглагддаг. Тухайлбал, 2000 оны ерөнхийлөгчийн сонгуулийн үед нэгэн намын тэргүүнүүд өрсөлдөж байсан нэр дэвшигчийн санхүүд 45 сая долларыг төрийн мэдлийн газрын тосны үйлдвэрийн данснаас шилжүүлжээ19. Мөн зарим улсад сонгогдсон улс төрч юмуу нэр дэвшигч өөрийн цалин юмуу орлогын тодорхой хэсгийг намдаа шимтгэл болгон тушаадаг. Эрх баригчид энэ шимтгэлээ сүүлд нь төрийн сангаас нөхөн олж авдаг бол бусад өрсөлдөгчид нь чаддаггүйгээс тэгш бус тоглоомын талбар үүсэх нь бий.
Төр мэдээллийн хэрэгслийг хянах нь мөн тэгш байдлыг гажуудуулна. Камбожид цөөнхийг төлөөлдөг улс төрийн хүчин мөнгөтэй байсан ч радио нэвтрүүлгийн цаг худалдан авахыг нь хориглодогоос улс даяар орон нутгийн шууд кампани зохион байгуулахад маш их чармайлт гаргах болдог ажээ. Мөн төрийн санхүүжилтийн шударга бус хуваарилалт нь тэгш боломжийг алдагдуулж, өрсөлдөөнийг хязгаарладаг. Жишээ нь, Хонг Конгод хөрөнгийн чадавхи сайтай, Бээжингээс томилогдсон хууль тогтоогчид давамгайлсан орчинд Хонг Конгийн Ардчилсан Нам (үндэсний цорын ганц сөрөг хүчин) хөрөнгө босгох томоохон арга хэмжээг хориглосон орчинд ажилладаг. Өөрийн кампанийг санхүүжүүлэхийн тулд тэд Хонг Конгийн гудамжинд сугалааны тасалбар зарахад хүрдэг ажээ.
- Тэгш бус сонгогдох боломж
Сонгогдсон улс төрчид нь бүх нийгмийнхээ төлөөлөл байх ёстой. Гэвч, өрсөлдөөнт улс төрд нэвтрэх санхүүгийн шаардлага, зардал нь улам л өндөр болж, үүнийг гаргаж чадахгүй хэсэг нь шахагдах боллоо. Намын нэрсийн жагсаалт ашигладаг орнуудад нэр дэвшигчид энд багтахын тулд намдаа ихээхэн мөнгө төлдөг. Тухайлбал, АНУ-д сонгуулийн кампаний санхүүжилт маш өндөр зардалтай болж, хүн амын томоохон бүлгүүд сонгогдох болон үр ашигтай төлөөлөлтэй байх боломж багасжээ. “Ассошейтед Пресс”-ийн мэдээлснээр, 2003 онд Конгресст шинээр сонгогдогчдын 43% нь АНУ-ын нийт хүн амын 1% болдог саятнуудын ангилалд багтаж байв.
Өөрийн санхүүжилт АНУ-д улам дэлгэрч байна. Конгресст нэр дэвшигч бусдаас авах хандив хуулийн дагуу хязгаартай бол өөрийн мөнгийг хязгааргүй зарахыг зөвшөөрдөг. Ардчилсан нийгэмд мөнгөний хэмжээ сонгогдох хамгийн гол шалгуур биш, тэгээд ч улам л их мөнгө сонгуульд зарцуулах болж байгаа нь хэн байсан АНУ-ын ерөнхийлөгч болох боломжтой гэсэн үзэл санааг эргэлзээнд оруулж эхэллээ.
- Худалдагдсан улс төрчид
Сонгогдсон улс төрчид олон нийтэд бус, өөрийг нь санхүүжүүлсэн тэр л бүлэгт илүү үйлчлэх байдал ажиглагдаж байна. Сонгуулийн зардал хурдан өссөөр байгаа учраас сонгуулийн өмнөх амлалтаа биелүүлэхэд хэт анхаарч, сонгогдсон улс төрчид даган мөрдөх ёстой зарчмуудыг умартаж болох талтай. Мөн өөрийн саналыг худалдах, томоохон хандивлагчидтай харьцахад хэт их цаг зарцуулах явдал бий. Ингэснээр олон нийтэд зориулж, сонгогчидтой харьцах цаг нь багасна. Энэ засаглал сулрах аюулыг дагуулах болно.
Томоохон корпорациуд юмуу ганц хандивлагч нам юмуу нэр дэвшигчийн улс төрийн шийдвэрт давамгайлах байдал бий гэсэн нийтлэг айдас байдаг. Улс төрд хэрхэн нөлөөлөх нь хандивлагчийн гаргасан мөнгөний хэмжээнээс хамаардаг. Нийт улсуудын дөнгөж 8% корпорацийн хандивыг хориглосон эрх зүйн акттай байна20. Өөрөөр хэлбэл, олонхи улсад корпорациуд улс төрд томоохон нөлөөтэй хэвээр байна.
- Бохир улс төр
Авилгал улс төрд хэт нэвтэрч, хууль мөрдөх орчныг эвдэж буй нь нэгэн том аюул юм. Улс төрчид хууль бус эх үүсвэрээс мөнгө авах байдлаар авилгал хамгийн их тохиолддог. Бохир, хууль бус эх сурвалжаас гарсан мөнгө улс төрийн эргэлтэнд орох явдал дэлхийн хэмжээнд олонтаа тааралддаг болсон. Ялангуяа, гэмт хэргийн бүлэглэлүүд юмуу мансууруулах бодисын наймаачид улс төрчид болон намыг санхүүжүүлсэн тухай шуугиан байнга л гарч байдагт олон нийт дасжээ. Зарим улсад хууль бус мөнгө сонгуулийн кампанид ашиглагдах явдал нэлээд газар авсан үзэгдэл болж байна. Мэдээж хууль бус мөнгөний тусламжтай гарч ирсэн улс төрч ард түмэндээ гэхээсээ, өөрийг нь санхүүжүүлсэн бүлэгт л үйлчилнэ. Мөн гэмт хэргийн бүлэглэлүүд сүүлд нь өөрийн санхүүжүүлсэн улс төрчөөр хамгаалуулдаг.
Гэвч улс төрийн хүрээний авилгал нь зөвхөн өмгөөлөл юмуу ашигтай шийдвэр гаргуулахаас хамаагүй өргөн хүрээтэй юм. Олон оронд улс төрчид сонгогдсоныхоо юмуу албан тушаал хүлээж авангуутаа л өөрийг нэр дэвшүүлсэн буюу томилсон намдаа, цаашилбал бүлэглэлд үйлчилж эхэлдэг. Ийнхүү засаглал гажуудсан үед аливаа хүн өөрийн ашиг тусын тулд баяжих сонирхлоор л төрийн албан тушаалд тэмүүлдэг бөгөөд ингэснээр сонгогчдын татвараар бүрдсэн хөрөнгийг хувийн өмч болгон хувиргаж эхэлдэг21. Мэдээж, энд хамгийн гол хожигчид нь зохисгүй аргаар төрийн эрхийг авч, түүнийгээ хортойгоор ашиглаж буй улс төрчид юмуу нам л байх болно.
Дээрхи тохиолдлын алинд ч улс төрийн нам, нэр дэвшигч эрх мэдлийг олж авахын тулд хууль бус мөнгийг ашиглаж, дараа нь өөрөө “улс төрийн төлөөс төлөгч” болж хувирдаг.
Б. Улс төрийн хүрээн дэх мөнгөний урсгалыг хянах нь: Шинэтгэлийн гол арга хэрэгслүүд
Дэлхийн улсуудын дийлэнхи нь улс төр дэх мөнгөний урсгалыг зохицуулах зорилготой эрх зүйн актууд, хуулиудыг батлан мөрдөж байна. Үүнийг хийхийн тулд ашиглаж болох арга хэрэгслүүдийг ерөнхийд нь 6 бүлэгт хуваан авч үздэг (Хүснэгт 1). Ихэвчлэн аливаа шинэтгэлийн үйл явц нь эдгээр арга хэрэгслийн янз бүрийн хослолыг авч үздэг ба энд хамгийн зөв зүйтэй гэж болохоор бүгд хүлээн зөвшөөрдөг “жор” байхгүй. Гэсэн ч эдгээр арга хэрэгслийн үр ашиг нь түүнийг тогтвортой, чанд сахин биелүүлэхээс шууд хамааралтай гэдэг бүгдэд ойлгомжтой.
В. Эрх зүйн актуудыг мөрдөх нь: Хуулийг бодит биелэл болгох асуудал
Улс төрийн санхүүжилтийн талаархи хамгийн сайн хууль эерэг үр дүн авчрахын тулд түүнийг үр ашигтай сахин мөрдүүлэх явдлыг шаардана. Хэрэв ил тод байдал улс төр дахь мөнгөний хэмжээг харуулдаг бол эрх зүйн актыг чанд мөрдсөнөөр түүний бодит урсгал тодорхой болно. Хуулийг сахин мөрдөхгүй байх, эсхүл ор нэр төдий болгох нь хууль байхгүйтэй бараг ижил юм. Иймд шинэтгэлийн эцсийн үр дүн хуулийг сахиулах явдлаас хамааралтай ба хууль сахиулах явдал цалгардах дараахь шалтгаанууд байгаа юм.
1.Улс төрийн хүсэл зориг дутах
Шинэтгэлийг дэмжигчид ба эсэргүүцэгчид, цаашилбал улс орны шийдвэр гаргагчдын хүсэл зориг, түүнээс үүдэлтэй бодит үйлдлүүд л хууль биеллээ олох эсэхийг шийднэ. Гэвч энэ хүсэл зориг дутах буюу байхгүй байх нь олонтаа тохиолддог. Хүчтэй иргэний нийгмийн оролцоо л улс төрийн хүсэл зоригыг бэхжүүлж байдаг.
2.Эрх зүйн болон зохицуулалтын саад тотгорууд
Хуулийг сахин биелүүлэх явдал нь ил тод байдлын тодорхой шалгуурууд болон хуулийг сахин биелүүлэх асуудлын аль хэсгийг чухам хэн болон ямар байгууллага хариуцан хэрэгжүүлэхийг тодорхой заасан хуулиуд болон зохицуулалт үгүйгээр бодит ажил болохгүй. Хуулийг олон янзаар тайлбарлах боломж болон түүний заалтуудын зөрчилтэй байдал нь түүний хэрэгжилтэнд цоорхой үүсгэж, нэр дэвшигч юмуу намаас тодорхой зарчмуудыг даган мөрдөхийг шаардах, түүнийг зөрчсөн тохиолдолд хариуцлага хүлээлгэх боломжийг багасгадаг. Жишээ нь, нам юмуу нэр дэвшигч ижил шалгуураар шүүгддэггүй. Японд том корпорациуд нэр дэвшигчид хандив өгөхийг хориглодог боловч улс төрийн намын хувьд энэ нь зөвшөөрөгдөж, намууд корпорацийн мөнгийг нэр дэвшигчдэд өгдөг. Онолын хувьд намууд нь корпораци нэр дэвшигчид шууд нөлөөлөх явдлыг бууруулах үүрэгтэй зуучлагчид болох ёстой; гэвч, бодит байдал дээр намаар дамжуулан корпораци нэр дэвшигчид нөлөөлөх боломжийг олж авдаг.
- Хангалттай бус хөрөнгийн зарцуулалт
Аливаа улсын төр нь улс төр дэх мөнгөний урсгалыг хянахад шаардлагатай хөрөнгийг гаргана. Энэхүү хөрөнгө нь ялангуяа зарим ардчилал шинээр хөгжиж буй орнуудад үнэхээр хангалтгүй байгаа юм. Тухайлбал, Индонезийн хуулийн дагуу энэ улсын бараг 55 мянган сонгогдсон улс төрчид болон томилогдсон төрийн албан хаагчид тогтоосон хугацаан дотор өөрийн хөрөнгийн мэдүүлгийг засгийн газрын тусгай агентлагт зохих форматын дагуу ирүүлэх ёстой. Гэтэл засгийн газар нь шуудан юмуу утасны төлбөрийн хангалттай хөрөнгө байхгүй байгаагаас эдгээр албан тушаалтны дөнгөж 50% нь зохих ёсоор тайлангаа ирүүлдэг ажээ. Хангалттай хөрөнгө болон боловсон хүчнээр хангагдсан байлаа ч үр дүнтэй хяналт тавих боломж хомс байх нь бий. Хууль сахиулагчид тодорхой мэдлэг, чадварыг олж аван мэргэшихгүйгээр өөрийн үүргийг биелүүлж чадахгүй.
4.Сул хууль сахиулах институциуд
Зарим улс энэ үүргийг биелүүлж, хууль сахиулах институцийг ч байгуулаагүй байх нь бий. Зарим нь энэ институцидаа үүргээ зохистой ханган биелүүлэхэд шаардлагатай эрх мэдлийг бий болгохгүй алддаг. Хуулийг зохистой сахиулах нь чөлөөт юмуу улс төрийн тэнцвэрийг хангасан төрийн агентлаг юмуу хагас-төрийн байгууллап.н төр өөрөө байгуулж, санхүүжүүлэхийг шаардана. Ийм институци нь заримдаа тухайн улсын төрийн гүйцэтгэх засаглал юмуу хууль зүйн салбарын нэгэн хэсэг байдаг. Энэ институци тодорхой эрх мэдэлгүйгээр үйл ажиллагаа явуулж чадахгүй: энд тодорхой гомдлыг мөрдөн хэлэлцэх, шүүхийн өмнө хэрэг бүрдүүлэх, мэдээлэл цуглуулах, тайланд аудит хийх болон хориг, торгууль, шийтгэл хүлээлгэх багтана. Тэдэнд мөн хууль зөрчигчийг шийтгэх эрх мэдэл шаардлагатай.
Гэвч шийтгэл тухайн хэргийнхээ түвшинд л тохирсон байхаас гадна ил тод байдлыг баталгаажуулсан хуулиуд нь эрх баригчидтай өрсөлдөж буй сөрөг хүчнийг улс төрийн талбараас шахах хандлагатай байж болохгүй. Жишээлбэл, 1999 оны сонгуулийн үеэр ОХУ-ын Сонгуулийн Ерөнхий Хороо гол либерал намуудын нэгийг түүний даргын гэр бүлийн гишүүний эзэмшдэг машиныг тайланд оруулаагүй байна гэсэн шалтгаанаар бүртгэлээс хасжээ (хожим нь шүүхийн шийдвэрээр бүртгэлд буцаан оруулсан).
Тодорхой зохицуулалтын хяналт, хуулийг сахин хамгаалах үүрэгтэй институци байгуулагдсан байлаа ч гэсэн сонгуулийн кампани болон намын санхүүтэй уялдаатай хууль, зохицуулалтын асуудлаар шийд гаргадаг шүүх шаардлагатай. Зарим оронд, жишээлбэл Мексикт, зөвхөн сонгууль болон улс төрийн санхүүгийн асуудлыг дагнан хариуцдаг тусгай шүүх байдаг.
Ерөнхийдөө, улс төрийн болон сонгуулийн кампаний санхүүжилтийн шинэтгэлийн эрэлт хэрэгцээ нь улс төр дэх мөнгөний урсгал зохистой өрсөлдөөнийг бууруулж, хөрөнгө нимгэнтэй хэсгийг улс төрийн талбараас шахаж, улс төрчдөд сөргөөр нөлөөлж, хууль сахих орчинг хумих явдлыг сэргийлэхтэй уялдана. Дээр дурдсан 6 арга зам улс бүрт ялгаатай хослолоор хэрэглэгддэг ба тэр нь дангаараа туйлын үр дүнтэй гэж хэлэх аргагүйн дээр ил тод байдлыг баталгаажуулахгүйгээр аль нь ч жинхэнэ утгаараа эерэг нөлөөллөө нийгэмд өгөхгүй.
Ил тод байдлын мөн чанар
Ил тод байдал нь улс төр дэх мөнгөний хэмжээ, эх сурвалж, зарцуулалтыг нарийвчлан тайлагнах, ингэхдээ юуны өмнө тайлан олон нийтэд хүрэх бололцоог авч үздэг. Бүрэн хэмжээний ил тод байдал нь улс төрийн намууд болон нэр дэвшигчийг өөрийн орлого ба зарлагаа олон нийтэд дэлгэрэнгүй танилцуулан, ингэхдээ хандивлагчид, түүнийг хүлээн авч зарцуулагчдын нэрсийн жагсаалт, ямар хэмжээний хандивыг хэн өгсөн, бусад ямар орлого олсон болон тэрхүү хөрөнгийг ямар бараа, үйлчилгээ худалдан авах болон бусад үйл ажиллагаанд зарцуулсан болохыг нарийвчлан мэдээлэхийг хэлнэ. Энэхүү ил тод байдал нь иргэдэд улс төрч юмуу намд ямар хэмжээний мөнгө, хэн өгсөн болон түүнийг хэрхэн зарцуулсныг мэдэх боломж олгоно. Чухамдаа ийм орчин л улс төр дэх их мөнгөний нөлөөлөл, хууль бус мөнгө болон санхүүжилтээс “сэргийлэх вакцин” болно. Ил тод байдал иргэдэд хангалттай мэдээлэл хүргэх ёстой. Харин иргэд мэдээлэл ямар утга учиртай болох, түүнд хэрхэн хандахаа өөрсдөө шийддэг.
А. Ил тод байдлын үйл явц
Энэхүү үйл явцыг тодорхойлох зарчмууд нь ямар мэдээллийг хэн, хэрхэн нээлттэй болгох, ямар цаг хугацаанд үүнийг хийх, хэрхэн гүйцэтгэхийг тогтооно (Бүдүүвч 2). Түүний үр дүнг хамгийн дээд түвшинд байлгахын тулд тухайн улсын ил тод байдлын үйл явц нь улс төрийн санхүүжилтийн олон талт байдлыг сайтар харгалзан үзсэн, заавал биелэхүйц байхын хамт нэр дэвшигч юмуу намд хэрэгцээгүй хүндрэл учруулахгүй, түүнд сөрөг тал үүсгэхгүй байх ёстой.
Б. Хэн ямар зүйлийг, хэнд зориулан нээлттэй болгох вэ?
- Хэн өөрийн уйл ажиллагааг нээлттэй болгох вэ?
Улс төрийн намууд болон нэр дэвшигчид өөрийн гарган танилцуулсан улс төрийн юмуу сонгуулийн кампаний санхүүжилтийн төлөө хариуцлага хүлээнэ.
- Ямар мэдээлэл нээлттэй байх ёстой вэ?
Энд хоёр төрлийн мэдээлэл ил тод болох ёстой: хандив юмуу орлого (мөнгөн буюу сайн дурын) болон зарлагууд багтана.
а. Хандив
Мөнгөн хандивыг ил тод болгохдоо түүнийг өгсөн хандивлагчийн нэр, мөнгөний хэмжээ, хүлээн авсан хугацааг тусгах ёстой. Сонгогдсон улс төрчид очих нөлөөллийг тодруулахын тулд хандивлагчийн нэрийг гарган тавих нь чухал юм. АНУ-ын ОУХАгентлагаас явуулсан судалгаанд хамруулсан 118 улсын дөнгөж 32% нь улс төрийн нам юмуу нэр дэвшигчээс өөрийн хандивлагчийн нэрийг олон нийтэд зарлахыг шаарддаг хуультай байв. Олонхи хувийн хандивын асуудлыг нээлттэй болгохыг хуульчилсан орнууд хандивлагчийн талаар харьцангуй бага мэдээллийг шаарддаг ажээ.
Зээл бол мөн мөнгөн тусламжийн нэг хэлбэр бөгөөд зээлдэгчийн нэр, зээлийн хэмжээ, хугацааг тайланд тусгах ёстой. Хэрэв зээлийг буцаан төлөх магадлал байхгүй бол энэ нь далдлагдсан хандив юмуу тайланд тусгагдаагүй зардал гэж тооцогдоно.
Сайн дурын ажил юмуу тусламж нь тодорхой мөнгөн илэрхийллээр тайланд тусгагдах ёстой. Тодорхой тоног төхөөрөмж, тээврийн хэрэгсэл, хэвлэгчийг хэрэглүүлэх, тусламж болгон өгөх, мөн сайн дураар, үнэ хөлсгүй ажиллах (график дизайнер плакат бэлдэж өгөх, хуульч эрх зүйн санал бичиж өгөх г.м.) зэрэг нь энд багтана. Сайн дурын ажил юмуу тусламжийн хэмжээг хэтрүүлэн үнэлэх ёсгүй гэсэн үзэл бодлыг сонгуулийн мэргэжилтнүүд гарган тавьдаг.
Тухайлбал, энэ чиглэлээр Канадад саяхан сонгуулийн мэргэжлийн ажил болон сайн дурын ажлын ялгааг хуульчлан гарган тавьжээ. Хэрэв хуульч нэр дэвшигчийн сурталчилгааны хуудсыг нь түгээхэд тусалж буй бол үүнийг мөнгөн үнэлгээгүй, сайн дурын ажил гэж үзэх ажээ. Харин хуульч нам юмуу нэр дэвшигчид мэргэжлийн зөвлөлгөө өгөх болон бусад өөрийн мэргэжлийн үйлчилгээ үзүүлж буй бол үүнийг тодорхой мөнгөн илэрхийллээр нь сонгуулийн хандив болгон бүртгэх ёстой. АНУ, Их Британий хувьд ч гэсэн төлбөр аваагүй мэргэжлийн үйлчилгээг зах зээлийн үнээр нь хандив хэмээн бүртгэх ёстой гэж хуульчилжээ.
Ил тод байдлын тухай хуульд мөн ямар хэмжээнээс эхлэн хандив заавал тайланд тусгагдан ил тод болох талаар мэдээлэгдэх ёстой хандивын үндсэн доод мөнгөн хэмжээг тусгах ёстой. Хандивын хэмжээ өндөр байх тусам хандивлагч ямар нэг зүйлийг буцаан шаардах магадлал өндөр байна гэсэн таамаглал байдаг. Мэдээлэгдэх ёстой хандивын доод хэмжээг гарган тавих нь чухал. Жижиг хэмжээний олон хандивыг ил тод болгох “ядаргаатай ажил” нам юмуу нэр дэвшигч хандивыг огт мэдээлэхгүй байх байдалд ч хүргэж болно. Хэрэв доод хэмжээ нь хэтэрхий дээгүүр тогтоогдвол олон мэдэгдэхүйц хандив илрэхгүй өнгөрөх бололцоо олгоно.
б. Зардлууд
Санхүүжилт юмуу хандивыг хэн хүлээж авсан болон ямар бараа, үйлчилгээг худалдаж авсныг санхүүгийн баримтуудад тулгуурлан гаргаж баталгаажуулах ёстой. Ямар санхүүжилтыг аль зарцуулагч хүлээн авсан, түүнийг ямар зорилгоор, аль үйл ажиллагаанд зарцуулсныг мэдэхгүйгээр сонгуулийн кампаний санхүүжилтын хэмжээний хязгаар- лалтыг хэрэгжүүлэх боломжгүй юм.
Судалгаанаас үзэхэд зардлыг ил тод болгох явдал олонхи оронд бодит биелэл болсон ч нэгдсэн дүнгээр нь болон томоохон нэгтгэлээр тайлагнадаг нь утга учир багатай юм. Нэгдсэн дүнгээрээ мэдээлэгдсэн зардал нь түүнийг зарцуулагчийн нэрийг тодорхой болгох боломж олгох нь ховор. Хэрэв санхүүгийн ил тод байдал нь зардлын нарийвчилсан зарцуулалт бус, нэгдсэн дүнг нь гарган тавихыг шаардаж байгаа бол энэхүү мэдээллийн бодит байдлыг шалгах боломж маш бага юм. Энэ нь аудитын хяналтын боломжийг хааж, бусад сөрөг үр дагаврууд ч авчирч болох талтай. Тухайлбал, сонгуульд төрийн зүгээс санхүүжилт өгдөг болон томоохон хандив авах боломжтой орнуудад намын юмуу сонгуулийн кампаний зардал юунд зарцуулагдсаныг олон нийт бараг мэдэхгүй өнгөрөхөд хүрнэ. Зардлын зарцуулалтыг маш тодорхой, нарийвчлан гаргахгүй бол нэр дэвшигч түүнийг өөрийн гэр бүлийн хэрэгцээнд юмуу шинэ байшин худалдан авсан байлаа ч түүнийг гарган тавих боломж бүрдэхгүй.
Мөн зарим орнуудад сонгогчдын саналыг “худалдан авах” буюу тодорхой нам, нэр дэвшигчид санал өгүүлэх зорилготой “бэлэг” тараах үйл ажиллагааг ил тод байдлыг баталгаажуулсан хууль юмуу, хууль сахиулах байгууллагууд харалгүй өнгөрөөх буюу зориуд орхигдуулах нь элбэг байгаа юм. Ийм зардал зарим тохиолдолд мэдэгдэхүйц өндөр байдаг, тухайлбал, Микронезт тосгоны оршин суугчид дахин сонгогдохыг хүсч байгаа улс төрч хурим юмуу, оршуулганд зориулсан гахай бэлэглэхийг хүсдэг бол Украинд нэр дэвшигч хөдөөгийн иргэдийн дэмжлэгийг авахын тулд 100 мянган долларын өртөгтэй гахайн торой тараасан тохиолдол гарчээ. Ингэж зарцуулагдсан мөнгийг хянаж, ажиглахад хүнд боловч түүнийг сонгуулийн кампаний юмуу намын санхүүжилтийн зардалд бүртгэж оруулах нь ил тод байдлын нэгэн чухал шат болох ёстой.
- Хэнд зориулан, хэрхэн ил тод болгох вэ?
Ил тод байдлыг хангах зорилготой санхүүгийн тайлан нь сонгуулийн хороо юмуу энэ асуудлыг хариуцсан засгийн газрын агентлагт очих ёстой. Энэхүү байгууллагууд санхүүгийн тайланг гарган өгөхийг хамгийн түрүүнд шаардаж, цуглуулсан мэдээлэл нь төрийн мэдэлд үлддэг.
Гэвч хамгийн зохистой ил тод байдал бол олон нийтэд зориулагдсан ил тод байдал юм. Хэдийгээр дийлэнхи сонгогчдод сонгуулийн санхүүгийн тайлангийн тэр их мэдээллийг авч үзэх сонирхол, цаг аль аль нь байдаггүй ч хэвлэл мэдээлэл, ТББ-ууд, иргэний нийгмийн бүлгүүд юмуу судлаачид энэ мэдээллийг ашиглан, сонгуулийн санхүүд шинжилгээ хийж, өөрийн үзэл бодол, үр дүнгээ олон нийтэд түгээн танилцуулж байдаг. Олон нийтийн хувьд мэдээллийг энэ хэлбэрээр хүлээн авч, сонгуулийн санхүүд хандсан хандлага бүрэлдэх нь зохистой.
Санхүүгийн асар их мэдээллийг хувилж, нарийн задлан шинжпэх нь маш их цаг шаардах хэдий ч сүүлийн үед Интернетийн сүлжээгээр дамжуулан мэдээлэл түгээх нь элбэг болжээ. Тухайлбал, сонгуулийн кампаний явцдаа Эстони улс бүх хандивыг вебсайтанд байрлуулан олон нийтэд танилцуулжээ. Ингэснээр сонгогч бүх мэдээлэлтэй танилцахгүйгээр зөвхөн өөрт хэрэгтэй мэдээллийг түргэн авах боломжтой болжээ. Мэдээж, интернет ашигласнаар санхүүгийн тайлангийн эх хувьтай ажиллах, танилцах хэрэгцээ алга болохгүй, гэвч бүх бичиг баримтыг авч үзэх хэрэгцээ буурна.
В. Мэдээллийг ил тод болгох хугацаа
Ил тод мэдээлэл тодорхой үед олон нийтэд хүрэх ба ил тод байдлын эрх зүйн зохицуулалт нь үүнийг хуульчлах ёстой. Ерөнхийдөө, сонгуулийн кампаний санхүү сонгууль явагдахын өмнөх өдөр зарлагдана. Сонгуулийн санхүүгийн тухай мэдсэнээр сонгогчдын үзэл бодол болон санал өгөх байдал хувьсаж болох талтай. Цөөхөн улс л энэ шалгуурыг ашиглаж байна.
Хандивыг ил тод болгох нь тодорхой боловч үүнийг хүлээн зөвшөөрөх, биелүүлэх нь хүндрэлтэй байж болно. Их Британид намууд авсан хандивын хэмжээгээ улиралд, харин сонгуулийн үед бол долоо хоног бүр ил тод мэдээлэх ёстой. Намын төв байгууллага 7500 доллараас давсан хандив бүрийг олон нийтэд зарлах үүрэгтэй. Энд хэдэн зуун намын үүрээс хандивын талаархи ихээхэн мэдээллийг цуглуулах, хандив мэдээлбэл зохих хэмжээнээс хэтэрсэн эсэхийг нягтлах хэрэгтэй болно. Зарим сонгуулийн хэсэг хэдхэн сайн дурын ажилтантай бол зарим нь асар том байдаг. Иймд долоо хоног бүр үндэсний хэмжээнд энэ мэдээллийг бэлтгэн тавих нь ихээхэн чармайлт шаардана. Гэвч мэдээллийг дамжуулах, шинжпэх өргөн боломж олгож буй интернет, мэдээллийн технологийн ачаар ил тод байдал олон оронд төгөлдөржсөөр байна.
Г. Ил тод байдлын боломжит аюул ба сөрөг талууд
Ил тод байдал нь зарим нөхцөлд тодорхой сөрөг талуудыг дагуулдаг. Олонхи оронд түүний давуу тал болон эерэг нөлөөлөл нь нотлогдож байгаа боловч тодорхой судалгаа түүний үүсгэх боломжит эрсдлийг харуулж байгаа юм.
- Айлган сүрдүүлэх ба мөрдөн мөшгөх
Зохисгүй улс төрийн орчинд ил тод байдал нь айлган сүрдүүлэх, мөрдөн мөшгөх, тэр бүү хэл амь насанд ч аюул учруулж болох талтай. Тухайлбал, 1982 онд АНУ-д Социалист Ажилчны Нам өөрийн хандивлагчдыг мөрдөн мөшгөлтөөс хамгаалах зорилгоор шүүхэд хандаж, АНУ-ын Дээд Шүүх энэхүү намыг өөрийн санхүүгийн тайлангаа ил тод болгохоос чөлөөлжээ. Египтэд аль нэг намд өгөгдсөн, тодорхой хязгаараас хэтэрсэн мөнгөн дүнтэй хандив сонинд мэдээлэгдэх ёстой. Энэ нь сөрөг намуудад очих хандивын хэмжээг бууруулах хэрэгсэл болдог гэж шүүмжлэгддэг ажээ. Үүний шалтгаан нь нэгд, намууд хандив авах замаар нэмэлт зардлаа санхүүжүүлэх боломжийг хаадаг, хоёрт, сөрөг хүчний намыг дэмжсэнээ сурталчлах сонирхолгүй хандивлагчдыг үргээх нөхцөл болдог. Мөн 1999 оны Украины ерөнхийлөгчийн сонгуулийн үеэр эрх баригч ерөнхийлөгч Кучма цагдаа, гал түймэр, татварын албадыг сөрөг хүчнийг мөрдөн мөшгөхдөө ашиглаж байсан тухай мэдээлж байв.
Сөрөг хүчний намууд гадуурхагдаж, айлган сүрдүүлэлтийг улс төрийн зэвсэг болгосон орчинд ил тод байдал нь улс төрийн өрсөлдөөнийг бууруулж, улс төрчдийг аюулд оруулах магадлалтай.
- Хувийн нууцыг задлах
Ил тод байдал нь ардчилсан системд чухалчлан үздэг, иргэдийг сонголтынх нь төлөө ажил олгогч, нийгмийн дээд давхарга, гэр бүлийн гишүүдийнх нь зүгээс дарамт үзүүлж нөлөөлөх явдлаас сэргийлэх боломж олгодог нууцаар хэн нэгний төлөө саналаа өгөх зарчмыг зөрчиж байна гэж байнга шүүмжлэгддэг. Тухайлбал, Шведийн Дээд Шүүх хувийн хандив өгсөн иргэдийн нэрсийг зарлах нь тэдний нууцаар санал өгөх эрхийг зөрчсөнтэй ижил болох учраас үүнийг хийхгүй байхаар тогтжээ.
Финланд, Швед, Швейцарид улс төрийн санхүүжилтийн мэдээллийн хувийн нууцтай уялдаатай тухай үзэл санааг хүлээн зөвшөөрдөг. Гэвч Шведэд улс төрийн намууд өөр хоорондоо санхүүгийн тайлангаа солилцдог сайн дурын ил тод байдлын хэлбэр бий.
- Хандивын хэмжээ багасах магадлал
Улс төрчдийн байнга илэрхийлдэг боловч үндэслэл султай нэгэн айдас бол ил тод байдал тэдэнд очиж болох хандивын хэмжээг бууруулж болно гэдэгтэй уялдаатай. Зарим хүмүүс энэ нь хандивлагчдыг зугтаалгаж, “хөшигний ард” үлдэх сонирхолтой хэсэгт сөргөөр нөлөөлдөг гэж боддог. Өөрийнхөө хандивыг нууцлахыг хүсэгчид нээлттэй болгох шаардлагад багтахгүй бага хэмжээний хандив өгөх, эсвэл бүр өгөхгүй байх, үгүй бол хууль бус аргад шилжинэ. Ховор боловч улс төр дахь мөнгөний хэмжээ харьцангуй бага байх бэрхшээлтэй улсад бол ил тод байдлыг хэрэгжүүлэх утга учир бага байх болно. Гэвч ил тод байдлын хуулиас шалтгаалж улс төр дахь хуулиар зөвшөөрөгдсөн мөнгөний хэмжээ буурсныг харуулсан судалгааны дүн байхгүй байна. Харин ил тод байдал нь хууль бус хандиваас сэргийлэх нөхцөлийг бүрдүүлэх магадлал илүү юм.