Б.Баттүвшин
/КАС-ийн төслийн ажилтан/
Шинэ толь №55, 2006
Түлхүүр үг: нутгийн өөрөө удирдах ёс , социализм, коннекситет эрх зүйн суурь дэвсгэр , Үндэсний бүрэн эрх
Анхаарах гурван зүйл, баримтлах гурван зарчим, хэрэгжүүлэх гурван алхам
Удиртгал
Төвлөрлийг сааруулах, орон нутгийн бие даасан байдлыг хангах, өөрөөр хэлбэл нутгийн өөрөө удирдах ёсыг бий болгох[1] асуудал нь ямар нэг хурлыг тасралтгүй ажилладаг болгох ч юм уу, эсхүл Хурал нь дотроо ажлын хэсэг болж ажиллах Хурлын чөлөөт цагаар ажиллах ёстой тэргүүлэгчдийн эрх мэдэл багадсантай холбоотой асуудал огт биш юм.
Хурал, захиргааны үйл ажиллагаанд хийвэл зохих зохицуулалтын асуудал нь нутгийн өөрөө удирдах ёс хэмээх ойлголтын хүрээнд шийдэх ёстой асуудал мөн үү? гэвэл эргэлзээгүй мөн. Хамгийн гол нь эдгээр нь нутгийн өөрөө удирдах ёс хэмээх цогц комплекс ойлголтын бүрэлдэхүүний дотоод асуудлууд бөгөөд төвлөрлийг сааруулж, орон нутгийн бие даасан байдлыг хангах асуудлын анхдагч, тодорхойлогч хүчин зүйлс нь харин биш ээ.
Тийм учраас бид орон нутгийн бие даасан[2] байдлыг хангах, төвлөрлийг сааруулахын тулд эхлээд энэ хүрээнд эн тэргүүнд шийдвэл зохих анхдагч, суурь проблемууд, тэдгээрийг хэрхэн шийдвэрлэх тухай нэгдсэн ойлголттой болох хэрэгтэй байгаа юм.
Төвлөрлийг сааруулж орон нутгийн бие даасан байдлыг хангах тухай асуудал нь нэг талаас улс, нөгөө талаас орон нутаг өөр хоорондоо хэрхэн харилцах тухай өргөн цар хүрээтэй асуудал ом Хамгийн бүдүүн тоймоор хэлэх юм бол улсын[3] эрх мэдэл[4] хийх ажил[5] хаана эхэлж хаана дуусах, орон нутгийн эрх мэдэл[6] хийх ажил нь хаана эхэлж хаана дуусах зааг ялгааг эрх зүйн хувьд ойлгомжтой тогтоох явдал юм. Үүний тулд орон нутаг[7] гэдэг маань чухам хэн юм бэ? хаана байгаа вэ? гэдгийг тогтоох харэгтэй болно. Эрх зүйн хүрээнд эн тэргүүнд шийдвэл зохих асуудал бол энэ.
Одоо манайд хэрэгжиж байгаа нийгмийн удирдлагын тогтолцооны гол гажиг нь социализмын үеэс уламжлагдсан шаталсан[8] бүтэц юм. Шаталсан, өөрөөр хэлбэл нэгийг нь нөгөөд нь харъяалуулж захируулсан байхаар удирдлагын бүтцийг зохиодог арга нь нийгмийг бүхэлд нь нэг цэгээс хянах эрмэлзлэлд захирагдсан удирдлагын тоталитар технологийн онцлог нь байдаг. Энэ уламжлалыг халаагүйгээс өнөөгийн энэ орос матрёшка шиг улс нь аймагт, аймаг нь суманд, сум нь багт хуваагддаг, чухам яг хэн нь засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж буюу коммун нь юм бэ? гэдгийг ялгаж тогтоох аргагүй, эрх мэдэл ба гүйцэтгэх үүрэг функц нь эрх зүйн хувьд нарийвчлан тогтоогдоогүй хачин гаж бүтэц бий болсон юм.
Энэ бүхэн Үндсэн хуулийн дөрөвдүгээр бүлгийн заалтуудыг шинэчлэхгүйгээр төвлөрлийг сааруулах, орон нутгийн (харьцангуй) бие даасан байдлыг хангах, нутгийн өөрөө удирдах ёсыг бий болгох тухай яриа байж болохгүй гэдгийг харуулж байна.
Анхаарах гурван асуудал
нэг. Нутгийн оороо удирдах ёс гээд байгаа маань засаг захиргааны хуваарь, удирдлага, зохион байгуулалтын бүтцийн асуудал гэхээсээ илүү иргэний өөрийгөө тодорхойлох эрхийн асуудал юм.
Бид нутгийн өөрөө удирдах ёсны тухай бодохдоо юуны өмнө төрийн зохион байгуулалтын бүрэлдэхүүн хэсэг гэдэг байр суурьнаас асуудалд хандах гээд байдаг нь ажиглагддаг.
Өөрөөр хэлбэл, төр улс байгаа цагт газар нутаг, хүн амаа 33HДН-д хуваан захирах нь дамжиггүй, тиймээс 33HДН гэдэг нь тэнд оршин суугчид, иргэдэд хамаатай асуудал гэхээсээ илүү улсад хамаатай асуудал гэсэн байр суурьнаас асуудалд хандаад байна гэж хэлэх гээд байгаа юм. Энэ бол социализмын үеэс уламжлагдан хадгалагдсан сэтгэлгээний хэв загвар. Мэдээжийн хэрэг, 33HДН гэдэг нь гарцаа байхгүй төр улсад хамаарах асуудал мөн. Гагцхүү үүний зэрэгцээ, энэ бол иргэний асуудал, бүр тодорхой хэлэх юм бол иргэний өөрийгөө тодорхойлох эрхийн асуудал гэдгийг нь мартаж үл болно. Ялангуяа, иргэний нийгэм, эрх зүйт төр, эрх чөлөөт ардчилсан нийгмийн байгууллын үед 33HДН, НӨУЁ хэмээх ойлголтуудын иргэн, түүний өөрийгөө тодорхойлох эрхийн аспект нь төр улсынхаасаа илүү гүн гүнзгий ач холбогдолтой болдогийг мартаж бүр ч болдоггүй юм шүү!!!!
хоёр. Нутгийн өөрөө удирдах ёс хэмээх ойлголт нь захиргааны болон нийгмийн үйлчилгээний асуудал гэхээсээ илүү хөгжлийн асуудал, энэ үүднээсээ иргэншлийн тухай асуудал юм.
Захиргааны болон нийгмийн үйлчилгээг[9] иргэнд үр ашигтай,хямд төсөр арга замаар, шуурхай, оновчтой хүргэх явдал бол НӨУЁ, 33HДН-д хамаатай асуудал гарцаагүй мөн. Гэхдээ НӨУЁ, ЗЗНДН хэмээх нь зөвхөн үүгээр хязгаарлагдахгүй, үүний зэрэгцээ үүнээс хамаагүй илүү өргөн цар хүрээ, гүн гүнзгий агуулга бүхий асуудлаар байнга хичээллэж байх ёстой бөгөөд энэ нь тухайн орон нутаг, тэнд аж төрөн суугчдын хөгжлийн асуудал, иргэншлийн асуудал гэдгийг байнга санаж байх хэрэгтэй юм.
гурав. Нутгийн өөрөө удирдах ёс хэмээх нь төр улсын бүрэн бүтэн байдал, үндэсний эрх ашгийн гэхээсээ илүү иргэний эрхийг сахин хамгаалах институционал бүтцийн тухай асуудал юм.
Төр улсын бүрэн бүтэн байдал, тусгаар тогнол, үндэсний эрх ашгийг сахин хамгаалах, Монгол улсын төрийн бодлого, хуулийг улс орны өнцөг булан бүрт адил тэгш хэрэгжүүлэх явдал бол мэдээжийн хэрэг онцгой чухал асуудал. Гэхдээ ач холбогдол, гүйцэтгэх үүрэг, дагалдах үр дагавараараа үүнээс илүү юу гэхээс огтхон ч үл дутах өөр нэг асуудал бол иргэний нийгэм, эрх зүйт төрийн үед босч ирдэг нь төрийн эрх мэдэл, хүч түрэмгийлэл ба үйл ажиллагааны алдаа завхарлаас иргэд хамтран өөрсдийгөө хамгаалах асуудал юм. Шударга шүүх, иргэний эрхийг хамгаалах сайн дурын байгууллагуудтай зэрэгцэн ажиллах ёстой өөр нэг институц нь 33НДН мөн гэдгийг бид ойлгож ухамсарлах цаг нэгэнт болжээ.
Баримтлах гурван зарчим нэг. Суверенитет зарчим
Төр улс[10] бол эрхийн эх булаг, баталгаа мөн. Энэ үүднээсээ НӨУЁ нь өөрөө төр улсаар буюу хуулиар хүлээн зөвшөөрөгдсөн, мөн хамгаалагдсан эрх мэдэл байх учиртай юм. Өөрөөр хэлбэл, Монгол улсын иргэд оршин сууж буй газар нутгийнхаа хэмжээнд өөрт хамаарах асуудлыг өөрсдөө мэдэж шийдэх эрх нь өөрөө ард түмнээс хуулиар олгогдсон хуулиар хамгаалагдсан байхыг хэлж байгаа юм. Суверенитет зарчим гэдэг нь юуны өмнө төр улсын буюу эрхийн нэгдсэн байдлын зарчим болно. Хэн нэг хүн, аль нэг байгууллага улс орны эзэн биш, гагцхүү ард түмэн төрийн эрхийг барина, улсын эзэн нь байна гээд байгааг л суверенитет зарчим буюу “ардын эрх”[11] гээд байгаа юм. Үндсэн хуулийн заалтаар бол “Монгол улсад төрийн бүх эрх мэдэл ард түмний гарт байна” гэсэн нь суверенитет зарчмыг л хуульчилсан хэрэг. Суверенитет зарчим нь нэг талаас НӨУЁ-ны эрхийн эх булаг, баталгаа, нөгөө талаасаа орон нутгийн эрхийн хязгаарлалтын үүргийг зэрэг гүйцэтгэнэ. Улс үндэсний эрх ашиг ба иргэнийхээ өмнө улсын хүлээсэн үүрэг хариуцлагад харш аливаа үйлдлийг таслан зогсоох, засаж залруулах зорилгоор 33HДН-ийн дотоод хэрэгт улс халдан орох эрхийн үндсийг суверенитет зарчим тавьж өгдөг.
хоёр. Субсидиаритет зарчим
Тодорхой 33HДН өөрт хамаарах асуудлыг өөрөө бие даан шийдэж чадаж байгаа, чингэхдээ улс болон иргэнийхээ өмнө хүлээсэн үүрэг хариуцлагаа биелүүлж байгаа нөхцөлд түүний дотоод хэрэгт нь улс дээрээс нь халдан орох явдлыг хуулиар хориглохыг субсидиаритет зарчим хэмээнэ.
Латиний subsidium ferre буюу “дэмжлэг туслалцаа үзүүлэх” гэсэн үг хэллэгээс гаралтай энэ ойлголт нь “хувь хүн эсхүл нийгмийн тодорхой бүлэг хэсгийн бие даан шийдэж чадах пиваа асуудлыг төр улс өөртөө булаан авч болохгүй, харин тэдгээрийн хүчин чадлаас давсан асуудалд анхаарлаа төвлөрүүлэх нь төрийн эн тэргүүний үүрэг хариуцлага мен” гэсэн санааг өөртөө агуулдаг.
Төвлөрлийг сааруулах, орон нутгийн бие даасан байдлыг хангах үйл ажиллагааг энэ ойлголт, зарчмаас гадуур арэгжүүлэх бололцоогүй гэдгийг хүлээн зөвшөөрөхөөс бид ажлаа эхлэх хэрэгтэй юм.
гурав. Коннекситет зарчим
“Аливаа асуудал бэрхшээл хаана үүссэн, хэнд юуны өмнө хамаатай вэ? гэдгээс үүрэг хариуцлагын хуваарилалт хамаарахаас гадна тодорхой асуудал бэрхшээлийг шийдвэрлэх үүрэг хариуцлагыг тээгч нь тухайн асуудал бэрхшээлийг шийдвэрлэхэд зайлшгүй шаардагдах нөөцөөр[12] бас хангагдсан байх ёстой” гэсэн санааг коннекситет зарчим гэж нэрлэнэ. Юуны өмнө улс болон 33HДН хоёр өөр өөрсдийн эрх мэдэлд хадгалж өөрсдөө хариуцан шийдвэрлэх асуудлуудаа харилцан хувааж авах, чингэмэгцээ өөрт оногдсон асуудлыг шийдвэрлэхэд зайлшгүй шаардагдах нөөцийг харилцан хуваах тухай энд яригдаж байгаа юм.
Хэрэгжүүлэх гурван алхам
Үндсэн хуулийн дөрөвдүгээр бүлгийг шинэчлэх ажил бол НӨУЁ бэхжин хөгжихийн суурь үндэс гэдгийг дээр нэгэнт цохон тэмдэглэсэн. Анхаарвал зохих гурван асуудал, баримтлавал зохих гурван зарчимдаа тулгуурлан эн тэргүүнд хэрэгжүүлбэл зохих гурван алхамыг авч үзье.
нэгдүгээр алхам: Аймаг, сум, баг болон хот, дүүрэг, хорооны чухам хэн нь Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж мөн болохыг хуульчлан тогтоох. (Энэ дашрамд тэмдэглэхэд, нийслэл гэдэг үг, нийслэлийн тусгай статус гэдэг ойлголтыг хуулиас авч хаях хэрэгтэй, учир нь нийслэл хот байна гэдэг нь зүгээр л нэр төрийн хэрэг болохоос биш тухайн нэгжийн бусад нэгжээс статусын хувьд ялгарах, эрх зүйн хувьд тусгай эрх эдлэхийн нэр биш юм. Нийслэл гэдэг нь тухайн улсын Парламент болон ЗГ нь байрладаг хот гэсэн л тодотгол нэр юм шүү дээ. Нийслэл гэдэг үг, нийслэлийн статус гэдэг ойлголтыг хуулиас авч хаясанаар Улаанбаатар хот жижгэрнэ гэсэн үг биш)
Өөрийн гэсэн газар нутаг, хүн ам, өөрийн гэсэн улс төр, нийгэм, эдийн засгийн нэгдсэн асуудлуудтай, эдгээр асуудлаа хамтран шийдвэрлэх зайлшгүй шаардлагатай байдгаараа хот болон сумд нь 33HДН хэмээх категорид багтана. Харин баг ба дүүрэг, хороо нь 33HДН-ийн дотоод удирдлага зохион байгуулалтын бүтэц болох бөгөөд харин аймаг бол улсын буюу үндэсний эрх ашгийг орон нутагт төлөөлөх үүрэг бүхий ЗГ-ын бүтэц байх нь хамгийн зөв шийдэл юм.
Ингэснээр төвлөрсөн бус арга замаар шийдвэр гарган нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлэгч эзэн нь чухам хэн юм бэ? тэр хаана байна вэ? гэсэн түлхүүр проблем шийдэгдэх учиртай юм. Аймаг нь суманд, сум нь багт хуваагддаг орос матрёшка шиг хэнд ч хэрэггүй, юунд ч тусгүй, утга учиргүй шаталсан бүтэц устана.
хоёрдугаар алхам: Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжүүд буюу хот ба сумд нь нийтийн эрх зүй дахь хуулийн этгээд мөн гэдгийг Үндсэн хуулиар баталгаажуулах.
Ингэснээр хууль шүүхийн өмнө бүгд тэгш байх, нийгмийн харилцаа бүхэлдээ хуулиар зохицуулагддаг байх, иргэн хүн төрийн хэрэгт шууд оролцох бололцоотой байх зэрэг ардчилсан зарчмууд хэрэгжих эрх зүйн суурь дэвсгэр хуульчлагдан баталгаажна. Хамгийн гол нь орон нутгийн түвшинд нийгэм, эдийн засгийн хүндрэл бэрхшээлийг шийдэх, энэ чиглэлд гаргасан шийдвэрийн улс төрийн хариуцлагыг үүрэх эрх зүйн субъект нь чухам хэн байх зэрэг асуудлууд нэг мөр болох юм.
Одоогийн манай Үндсэн хуулиар бол нутгийн өөрөө удирдах ёсыг хэрэгжүүлэгч нь иргэдээсээ сонгогдсон ИТХ, дээрээс томилогдсон Засаг дарга гэсэн эрх зүйн хоёр өөр субъект байдгийг бид бүгд мэднэ.
гуравдугаар алхам: Нийтийн эрх зүй дахь хуулийн этгээд болохынхоо хувьд 33НДн буюу хот ба сумд нь ямар эрх эдэлж үүрэг хүлээхийг Үндсэн хуулиар хуульчлан баталгаажуулах, 33HДН-ын эдлэх эрх, биелүүлэх үүргийг 33HДН-ийн бүрэн эрх гэж нэрлээд энэ ойлголтоо дотор нь нарийвчлан задалбал:
- Газар нутгийн бүрэн эрх
- Зохион байгуулалтын бүрэн эрх,
- Эрх зүйн хэм хэмжээ тогтоох бүрэн эрх,
- Үүрэг даалгаврын бүрэн эрх,
- Татвар, төсөв, санхүүгийн бүрэн эрх,
- Төлөвлөлтийн бүрэн эрх,
- Боловсон хүчний бүрэн эрх гэсэн үндсэн долоон бүрэн эрх орно.
Юуны өмнө “бүрэн эрх” хэмээх ойлголт нь нэг талаас, “хэн ч хөндлөнгөөс хууль бусаар халдан орж үл болох хууль ёсны эрх мэдэл”, нөгөө талаасаа 33HДН-ийн “хэнтэй чул хуваалцах үүрэг хариуцлага” гэж ойлгох хэрэгтэй юм. Түүнээс гадна 33HДН-ийн бүрэн эрх хэмээх ойлголт нь “хэн нэг Засаг дарга, эсхүл аль нэг хуралд оногдох эрх мэдэл, үүрэг хариуцлага” биш харин “тухайн нутаг дэвсгэрийн нэгжид оршин суугчид, иргэд өөрөө өөртөө хүлээн авч буй хамтын үүрэг хариуцлага” гэж ойлговол зохино.
Түүнээс гадна 33HДН-ийн “бүрэн эрх” нь “Үндэсний бүрэн эрх“-д бүрэн захирагддаг байх ёстой. Үндэсний суверинитетэд, өөрөөр хэлбэл ард түмнээс сонгогдсон төрийн эрх барих дээд байгууллагаас тогтоосон хуульд захирагдах ёстой гэсэн үг. Хэдийгээр орон нутгийн харьцангуй бие даасан байдал, түүний өөрөө өөрийгөө удирдах үйл ажиллагаанд шаардагдах эрх мэдлийг Улс хүлээн зөвшөөрч байгаа ч зайлшгүй шаардлага гарвал, жишээ нь, нийт үндэсний эрх ашигт үл нийцэх, иргэний хуулиар хамгаалагдсан эрх ашгийг хохироох үйлдэл хийвэл орон нутгийн дотоод хэрэгт нь Улс хуулиар тогтоосон үндэслэл, нөхцөлөөр халдан орох эрх хуульчлагдсан байх ёстой гэсэн үг.
Эдгээр бүрэн эрхийг НДН-үүдэд олгосноор орон нутгийн түвшинд нийгэм, эдийн засаг, зохион байгуулалтын дотоод асуудлаа бие даан шийдвэрлэх эрх мэдэл нь бүрэн төгс цогц болохоос гадна дотоод асуудалд улс хуулиас гадуур халдан орохоос хамгаалагдана.
Эдгээр бүх эрх нь нутгийн өөрөө удирдах ёсны үндсэн хуулийн эрх зүйн зохицуулалтын хүрээнд хамаарах бөгөөд учир нь эдгээр нь “нутгийн өөрөө удирдах ёс”-ны суурь зарчмууд нь юм.
33HДН-ийн бүрэн эрхийг тус бүрд нь задалбал:
а. Газар нутгийн бүрэн эрх
Газар нутгийн бүрэн эрх” гэдэг нь “төрийн эрх барих байгууллагаас тогтоосон хилийн цэс доторхи газар нутаг нь тухайн нэгжийн хараа хяналт, эрх мэдэл, захиргаан дор оршихыг” хэлнэ. Өөрөөр хэлбэл, Монгол улсын (хуулиар 33HДН-ийн харъяаллаас гадуур ЗГ-ын мэдэлд үлдээснээс бусад) нийт газар нутаг ба усны гадаргуу нь өмчлөлийн хэлбэрээсээ үл хамааран аль нэг 33HДН-ийн эрх мэдэл, харъяалал, хараа хяналт дор байх ёстой гэсэн үг.
33HДН-ийн газар нутаг, хил хязгаарыг нийтийн эрх ашигт нийцүүлэн төрөөс тогтоож өгөх нь гарцаагүй. Мөн улс орноо батлан хамгаалах, эдийн засгийн макро түвшний асуудлуудыг шийдвэрлэх, орон нутагт ЗГ-ын үйл ажиллагааг хэрэгжүүлэхтэй холбоотойгоор улс орон нутгийн хилийн цэс дотор өөрийн гэсэн газар нутгийг хадгалан үлдээх хэрэгтэй болно. Газар нутаг буюу территориум хэмээх эрх зүйн энэ ойлголтыг тодорхой газрыг өмчлөх өмчийн эрхтэй холбоотой эдэлбэр газар хэмээх ойлголттой холихгүй байхыг хүсье.
Тухайн нэгжид оногдсон газар нутгийг тухайн нэгжийн бусад хууль ёсны эрхийн баталгаа болгож өгдөгөөрөө “газар нутгийн бүрэн эрх” онцгой чухал үүрэг гүйцэтгэдэг. Өөрөөр хэлбэл, тодорхой нэгжийн газар нутаг дээр болж буй бүх зүйл тухайн нэгжид өөрт нь хамаарах, түүний төлөө тухайн 33HДН эрх зүйн хариуцлага хүлээх хууль зүйн үндсийг бүрдүүлдгээрээ газар нутгийн бүрэн эрх онцгой ач холбогдолтой юм.
Төрөөс нэгэнт тогтоосон хил хязгаарын цэсийг зөвхөн хуульд заасан үндэслэлийн дагуу өөрчлөх эрх зүйн баталгааг бий болгож нийт үндэсний болон HДН, тэнд оршин сууж буй иргэд, оршин суугчдын аль алиных нь эрх ашиг, сонирхлыг хуулиар хамгаалах механизмыг “газар нутгийн бүрэн эрх” бүрдүүлнэ.
б. Зохион байгуулалтын бүрэн эрх
Өөрийн газар нутаг дээр өөрсдийн нийгэм, эдийн засгийн асуудлаа шийдвэрлэхэд зайлшгүй шаардагдах зохион байгуулалтын асуудлыг өөрсдөө бие даан шийдэх эрх мэдлийг “зохион байгуулалтын бүрэн эрх” гэнэ. НДН-ийн эрх барих болон гүйцэтгэх байгууллагуудыг шууд болон шууд бус сонгуулиар сонгон байгуулах, Хурал нь хэдэн хүнтэй байх, ямар ямар байнгын хороодтой байх, хуралдааны үйл ажиллагааны дэг журам нь ямар байх, ямар асуудлыг заавал Хурал, харин ямар асуудлыг Засаг дарга мэдэж шийдвэрлэдэг байх, хурлын дарга, Засаг даргын ажлыг нэг хүнд хариуцуулах уу? эсхүл энэ хоёр албан тушаал хоёр тусдаа байх юм уу? Засаг даргын тамгын газрын бүтэц зохион байгуулалт ямар байх г.м асуудлыг орон нутаг өөрийн дотоод дүрэм журмаараа шийддэг байх эрх мэдлийг “зохион байгуулалтын бүрэн эрх” гэж ойлгох ёстой юм.
в. Эрх зүйн хэм хэмжээ тогтоох бүрэн эрх
Нутаг дэвсгэрийнхээ хүрээнд, өөртөө хамаарах асуудлаар, гаргасан шийдвэрийнхээ хариуцлагыг өөрөө хүлээн, хууль тогтоох төрийн дээд байгууллагаас батлан гаргасан хууль тогтоомжийн хүрээнд дүрэм журам батлан гаргах эрхийг эрх зүйн хэм хэмжээ тогтоох бүрэн эрх гэж ойлгоно. НДН-үүд чухам ямар дүрэм, журам батлан гаргахаа өөрсдөө шийддэг эрхтэй байх боловч дараахь дүрэм журмыг заавал батлан гаргасан байх эрх зүйн зохицуулалт хийх шаардлагатай юм Үүнд:
- 33HДН-ийн үндсэн дүрэм
Зохион байгуулалтын бүрэн эрхээ хэрэгжүүлэхийн тулд НДн бүрийн эрх барих байгууллагууд нь тухайн нутаг дэвсгэрийн өөрийгөө удирдах үйл ажиллагааны суурь зарчимуудыг, харилцааны эрх зүйн үндсийг тавих зорилготой дүрэм журмыг 33HДН-ийн Үндсэн дүрэм гэнэ. 33HДН-ийн Үндсэн дүрэмд тухайлбал дараахь асуудлыг заавал тусгасан байхаар хуульчилж өгөх ёстой. Үүнд:
1.1. HДН-ийн өөртөө удирдах ёсны байгууллага хоорондын эрх мэдлийг зааглан тодорхойлох, (жишээлбэл: захиргааны өдөр тутмын үйл ажиллагааны хүрээ хязгаарыг тогтоож өгөх) 1.2. HДН-ийн эрх барих байгууллагын байнгын хороодын тоо, тэдгээрийн хариуцах үүрэг даалгавар,
1.3. HДН-ийн эрх барих байгууллагын шийдвэрийг олон нийтэд танилцуулах хэлбэр,
1.4. HДН-ийн эрх барих байгууллагын гишүүдийн сонгуульт үүрэг даалгавраа хэрэгжүүлэхтэй нь холбогдон гарах зардлын нөхөн төлбөр, урамшууллын хэмжээ
Үндсэн дүрмээс гадна дараахь дүрэм журмыг заавал батлаж мөрдүүлэхээр хуульчилах хэрэгтэй. Үүнд:
- Орон нутгийн орлого, зарлагын хэмжээг тогтоож төсөв, санхүүгийн үйл ажиллагааг зохицуулах үүрэг бүхий “Төсвийн дүрэм”,
- Орон нутгийн нутаг дэвсгэрийн ашиглалттай холбоотой үйл ажиллагааг зохицуулах зорилготой “Барилга байгууламж барьж байгуулах дүрэм”,
- Орон нутгийн эзэмшлийн эд хөрөнгө, газар болон байгалийн баялагийг ашигласны төлбөр хураамжийн хэмжээг тогтоох үүрэг бүхий “Төлбөр хураамжийн журам”,
- Эрх зүйн бие даасан статусгүй, HДН-ийн өмчлөлд харъяалагдах аж ахуйн байгууллагуудын үйл ажиллагаа, удирдлагын зарчмуудыг тогтоох зорилготой “Нутгийн захиргаанаас үйлдвэрлэл, үйлчилгээ явуулах журам”,
- “Нийтийн эрүүл мэнд, байгаль орчныг хамгаалах дүрэм” г.м.
Эрх зүйн хэм хэмжээ тогтоох бүрэн эрхийг хуульчлан баталгаажуулж өгснөөр Монгол улсын эрх зүйн системд “орон нутгийн эрх зүй” хэмээх цоо шинэ салбар үүсч бий болох бөгөөд нутаг дэвсгэрийн нэгжийн дотоод дүрэм журмын хүрээнд гарах маргааныг таслан шийдвэрлэх үүрэг бүхий орон нутгийн шүүхийн тогтолцоог бий болгож эрх зүйн зохицуулалтыг нь төрөөс батлан гаргах шаардлага аяндаа урган гарна.
HДН-ийн эрх барих байгууллагаас батлан гаргах дүрэм журам нь зөвхөн “Нутгийн өөрөө удирдах ёс”-ны тухай Монгол улсын хуулиар орон нутагт олгосон зохион байгуулалтын эрх мэдлийн орон зайг нөхөн дүүргэхэд чиглэх бөгөөд хуулиар нэгэнт зохицуулагдсан асуудлыг өөрчлөхөд үйлчлэх ёсгүй гэдэг нь ойлгомжтой юм.
г. Татвар, төсөв, санхүүгийн бүрэн эрх
НДН өөрийн тодорхой өмчтэй байх, өмч хөрөнгийг шинээр бий болгох, захиран зарцуулах, төсвийн орлогын тодорхой эх булагтай байх, түүнийгээ өөрөө мэдэж захиран зарцуулах эрх нь “Татвар, төсөв, санхүүгийн бүрэн эрхэд” хамаарна. Улс даяар ижил үйлчлэх ёстой нийтлэг зарчим нь жил бүр төсвийн тэнцлийг ханган ажиллах явдал юм. Энэ зорилгоор НДН-үүд төрийн эрх зүйн хяналтын байгууллагын зөвшөөрөлтэйгөөр тодорхой хэмжээний зээл авах эрхээр хангагдвал зохино. Гэхдээ энэхүү зээл нь зөвхөн НДН-ийн өмчид буй эд хөрөнгийг арчилж хамгаалах, шинээр эд хөрөнгө бий болгох зорилгод л ашиглагддаг байх эрх зүйн хязгаарлалт зайлшгүй чухал юм. HДН-ийн эрх барих байгууллагаар батлагдах жил бүрийн төсвийн төлөвлөгөө, энэ төлөвлөгөөний бүрэлдэхүүн хэсэг нь болох төсвийн дүрэм нь тухайн HДН-ийн хувьд заавал биелүүлэх ёстой хууль байх учиртай. Тийм ч учраас төсвийн төлөвлөгөөнд тусгагдсан зардлын хэмжээг зөвхөн НДН-ийн эрх барих байгууллагын зөвшөөрснөөр л хэтрүүлэн зарж болдог тийм эрх зүйн хязгаарлалтыг мөн л хийвэл зохино
д. Үүрэг даалгаврын бүрэн эрх
Үүрэг даалгаврын бүрэн эрх нь “Нутгийн өөрөө удирдах ёс” хэмээх ойлголтын гол цөм нь болж HДН-үүд өөртөө хамаарах аливаа асуудлыг өөрсдөө бие даан шийдвэрлэх эрхийг бүрдүүлж өгнө. HДН-ийн үүрэг даалгаварт чухам ямар асуудлууд хамаарах вэ? гэдэг асуулт аяндаа гарна. Хязгаарлагдмал орон зайд хэсэг бүлгээрээ хамтран аж төрж, аж ахуй эрхэлж буй хүмүүсийн аж төрөлд хамаарах бүхий л асуудлыг энд хамруулан ойлгодог юм. Тухайлбал:
- HДН-ийнхээ хүрээнд нийгмийн дэг журам тогтоох,
- Оршин суугчид иргэдийн аюулгүй, амар тайван аж төрөх, аж ахуйгаа эрхлэх тааламжтай орчныг бүрдүүлэх,
в. Нийт үндэсний өмнө хүлээсэн үүрэг хариуцлагаа биелүүлэхтэй холбоотой нийгэм улс төрийн асуудлууд орохоос гадна,
а. Цэвэр ус, цахилгаан эрчим хүч, шатдаг хийн хангамж,
б. Зам, гүүр барьж байгуулах, нийтийн тээврээр үйлчлэх,
в. Сургууль, хүүхдийн цэцэрлэгээр үйлчлэх,
г. Өндөр настан, өнчин хүүхэд, ядуусыг асрах, халамжлах, д. Эмнэлгийн үйлчилгээ, эрүүлийг хамгаалах үйл ажиллагаа,
е. Биеийн тамирын цогцолбор, ногоон байгууламж
ё. Номын сан, театр, музей,
з. Гудамж, замын цэвэрлэгээ, тохижуулалт, хог хаягдал, бохир ус зайлуулах зэрэг нийгэм эдийн засгийн асуудлууд орно.
Хуулиар HДН-үүдэд зөвхөн нийтийн эрх ашгийн үүднээс зайлшгүй эрхлэхээс өөр аргагүй болсон тохиолдолд, гэхдээ санхүүгийн хувьд боломжтой байгаа нөхцөлд л тодорхой аж ахуйг өөрөө эрхлэхийг зөвшөөрөх ёстой юм. Тухайн ажил үйлчилгээг хувийн секторын аж ахуйн нэгжүүд эрхлэх сонирхолгүй байгаа юм уу эсхүл оршин суугчдын санаанд нийцэхээр чанартай гүйцэтгэж чадахгүй байгаа тохиолдолд л тухайн ажил, үйлчилгээг НДН еврее гардан гүйцэтгэхийг зөвшөөрнө гэж бүр нарийвчлан зааж өгвөл зохино. Ингэхдээ нийтэд хамаарах үүрэг даалгаврыг хэрэгжүүлэх явцад, өөрөөр хэлбэл иргэд, оршин суугчдын аж төрөх, аж ахуй эрхлэх нехцөлийг бүрдүүлэхэд шаардлагатай ажил, үйлчилгээ эрхлэх явцдаа ашиг олохыг НДН-дэд хориглох ёстой.
е. Төлөвлөлтийн бүрэн эрх
33НДН өөрийн нийгэм эдийн засгийн хөгжлийн ирээдүйгээ өөрөө тодорхойлох эрхийг “Төлөвлөлтийн бүрэн эрх” гэж нэрлэнэ. Түүнчлэн НДН-үүд газар нутгаа өмчлөлийн хэлбэрээс нь үл хамааран өөрийн нутаг дэвсгэрт хамаарах бүх газар нутгийг ашиглах хэлбэр, төрлийнх нь хувьд барилга байгууламж барих бүс, үйлдвэрлэл эрхэлж болох газар, газар тариалан хөдөө аж ахуйн эдэлбэр газар, бэлчээр, ногоон бүс, байгалийн дархан газар гэх мэтчилэн хуваарилж, зохион байгуулах эрх мэдлийг “төлөвлөлтийн бүрэн эрх”-д хамруулж ойлгоно. Гэхдээ HДН-ийн энэхүү бүрэн эрх нь газар болон байгалийн баялаг ашиглахтай холбоотой Монгол улсын бусад хууль тогтоомжуудаар нэлээд хязгаарлагдсан байх нь ойлгомжтой.
ё. Боловсон хүчний бүрэн эрх
Нутгийн захиргааны албан хаагч, ажилтнуудыг сонгон авах, зэрэг дэв ахиулах, сургаж дадлагажуулах, өөр ажил албан тушаалд шилжүүлэх болон ажил, албан тушаалаас чөлөөлөх эрх мэдэл нь боловсон хүчний бүрэн эрхэд хамаарна. Гэхдээ боловсон хүчний бүрэн эрхийн хүрээн дэх НДН-ийн эрх мэдэл нь хөдөлмөрийн харилцааны хууль тогтоомжуудаар нэлээд хязгаарлагдсан байх ёстой гэдэг нь ойлгомжтой зүйл юм.
Боловсон хүчний бүрэн эрхийн хүрээнд аль ч түвшинд нийтлэг баримтлах ёстой зарчим бол ажилтан албан тушаалтныг сонгон авахдаа олон нийтэд ил тодоор зарлан мэдэгдэж, шударга өрсөлдөөнөөр шалгаруулдаг зарчим юм. 33HДН-ийн “боловсон хүчний бүрэн эрх” хуульчлагдан баталгаажсанаар төрийн албан хаагч ба 33HДН-ийн албан хаагчдын эрх зүйн байдал, үүрэг хариуцлага, тайлагнах, хариуцлага хүлээх журмыг тусад нь шинэчлэн тогтоох хэрэгтэй болно.
“Бүрэн эрх” хэмээх ойлголт нь үндсэн хуулийн “хууль тогтоомжийн хүрээнд” хэмээх хязгаарлалт дор хэрэгжих ёстой гэдгийг мартаж үл болно. Эдгээр бүрэн эрхийн хэрэгжилтэд хяналт тавих үүргийг ЗГ Үндсэн хуулийн өмнө хүлээх бөгөөд хяналт тавих энэ үйл ажиллагааг “эрх зүйн хяналт” гэж нэрлэдэг. НДН-ийн үйл ажиллагаанд тавих эрх зүйн хяналтын ерөнхий зарчим, хэрэгжүүлэх бүрэн эрхт этгээдийг Үндсэн хуулиар тодорхойлон тогтоовол зохино.
Эдгээр бүх бүрэн эрх, тэдгээрийг дагаж гарах эрх зүйн бусад харилцааг зохицуулахтай холбоотой заалтуудыг дээр тодорхойлон томъёолж Үндсэн хууль болон холбогдох бусад хуулиар хуульчлан баталгаажуулсны эцэст “нутгийн өөрөө удирдах ёс” хэмээх ойлголт нь нийгмийн харилцаанд сая бүрэн утгаараа хэрэгжих эрх зүйн үндэс бүрдэх болно.
Нийгмийн удирдлагын тогтолцоонд социализмын үеэс уламжлагдан үлдсэн сэтгэлгээний нэгэн өвөрмөц хоцрогдол болох “төрийн удирдлага гэдэг бол даргын шийдвэр” гэж ойлгодог явдлыг халах цаг болжээ. Эрх зүйт төр, иргэний нийгэмд даргын шийдвэр бол төрийн удирдлага огтхон ч биш харин хууль тогтоох төрийн дээд байгууллагаас батлан гаргасан хууль л төрийн удирдлагын үүргийг дангаараа гүйцэтгэх бөгөөд харин даргын шийдвэр нь энэхүү удирдлагыг, өөрөөр хэлбэл хуулийг хэрэгжүүлэх үйлдэл болно.
Төвлөрлийг сааруулах, орон нутгийн бие даасан байдлыг хангаж нутгийн удирдлагыг бэхжүүлэх асуудалд хамаарах нээлт мэдээллүүдийг 1999 онд Монголын Нутгийн Удирдлагын Холбооны 2-р Их Хурлаас батлан гаргасан “Монголын нутгийн удирдлагын тунхаг бичиг” хэмээх баримт бичгээс харахыг зөвлөмж болгож байна.
[1] Тийм ээ, яг үнэн хэрэгтээ нутгийн өөрөө удирдах ёсыг бий болгох тухай дахин ярих хэрэгтэй болж байгаа юм. Учир нь Монголд өнөөдөр нутгийн өөрөө удирда ёс ямар нэг хэмжээгээр байгаа гэж үзэх нь өөрөө зарчмын алдаа болно.
[2] Ер нь орон нутгийн харьцангуй бие даасан байдлын тухай ярих нь хамг зөв болно.
[3] Бид төрийн эрх мэдэл гэж буруу ярьж зөв ойлгоод бүр хэвшчихлээ, уг нь “улсын” гэх нь илүү зөв юм шүү.
[4] state power. англи
[5] ѕtаtе tаѕkѕ. англи
[6] local community power. англи
[7] local community. англи
[8] аймаг нь улсад, сум нь аймагт, баг нь суманд харъяалагдан, багийн ЗД-ыг сумын зд, сумын ЗД-ыг аймгийн ЗД, аймгийн ЗД-ыг ЕС батлан бүрэн эрх нь хэрэгжиж эхэлдэг, эргээд тус тусын харъяалах 3д ба ЕС-д тайлагнадаг системийг хэлж байгааа юм.
[9] Энд мөн адил “төрийн үйлчилгээ” хэмээн буруу яриад бүр хэвшчихлээ. Монгол хэлний “төр” хэмээх үг нь орос хэлний “власть” буюу эрх мэдэл, засаг, англи хэлний үүнтэй дүйцэх “power” гэсэнтэй утга давхцана. Тэгэхээр “төр” хэмээх нь эрх мэдлийн дарангуйлал, хүчирхийллийг хэрэгжүүлэгч субъект гэдэг утга агуулгаар л хэрэглэгдэх боломжтой юм. Өөрөөр хэлбэл “төр” хэмээх нь үйлчилгээ үзүүлдэг газар биш харин ард түмэн, хуулийн нэрийн өмнөөс “хүчирхийлдэг” газар гэсэн үг юм. Төрийн хүчирхийлэл хэмээх ойлголт нь ардчилсан нийгэмд ч байх ёстой зүйл гэдгийг мөн анхаарах хэрэгтэй. Захиргааны үйлчилгээ гэдэг нь иргэний бүртгэл мэдээ, сонгууль зохион байгуулах, татвараас хөнгөлөх эсэхийг шийдэх, халамжид хамрагдах эсэхийг тогтоох г.м. Нийгмийн үйлчилгээ гэдэг нь боловсролтой болгох, тэтгэвэр тэтгэмж олгох, эрүүл мэндийг нь хамгаалах г.м.
[10] “төр улс” буюу “улс” эсхүл “төр” гэдгийн цаана “ард түмэн нийтээрээ” гэсэн санаа байгаа гэдгийг бид байнга санаж байх учиртай юм шүү.
[11] Орос хэлний “народовластье”, эсхүл “народный суверенитет” буюу англи хэлний “soverengty of the people”
[12] Нөөц гэдэгт “эрх мэдэл” буюу “компетенц”, хөрөнгө санхүү, хүний нөөц г.м. олон зүйл багтана.
