Монгол дахь авилгатай тэмцэхэд улс төрийн намын гүйцэтгэх үүрэг, стратеги

Э.Гэрэлт-Од
/МУБИС-ийн багш/

Шинэ толь №63, 2008

Өнгөрсөн хорин жилийн хугацаанд дэлхий даяар ардчилсан үзэл санааны их түрэлтийн жилүүд болж байгаа бөгөөд хүн төрөлхтөний түүхэнд хүний үндсэн эрх төдийгүй улс төр, нийгэм, эдийн засгийн эрхүүд өргөжин тэлж ардчиллын үнэт зүйлс амжилттай бэхжиж байна. Гэвч ардчилсан үнэт зүйлс тархахын зэрэгцээ түүнд саад учруулахуйц тулгамдсан асуудлууд амь бөхтэй оршсоор, зарим улсад улам ч цэцэглэсээр байна. Үүний нэг нь авилга бөгөөд дэлхий даяар ардчиллын нуугдмал эл өвчнийг анагаах жорыг хайсаар байгаа билээ. Ялангуяа, шинээр ардчилсан посткоммунист орнуудад авилга нэн тулгамдаж буй асуудал болж байгааг олон улсын судалгааны байгууллагуудын мэдээ илтгэж байна.

Монгол улс постсоциалист орнуудын нэг болохын хувьд авилга нь нийгэм, эдийн засаг, улс төр, оюун санааны бүхий л хүрээнд гүн халдварласаныг олон улсын болон дотоодын судалгааны байгууллагуудын дүн мэдээ мөн л нотолж байна. Энэ нь өнөөдөр манайд авилгатай тэмцэх оновчтой бодлого үгүйлэгдэж, иргэдийн болон улс төрчдийн үзэл санаанд авилгатай тэмцэх талаар ярьдаг ч бодит ажил хэрэг болохгүй байгаа нь энэ чиглэлийн үр дүнтэй бодлого дутагдаж байгаагийн илэрхийлэл юм. Иргэдийн сайн дурын нэгдэлд тулгуурласан, засаглал руу тэмүүлдэг өвөрмөц үүрэг, үйл ажиллагаатай улс төрийн институт болох нам нь авилгын сүлжээний цөм болж байна. Иймээс авилгатай тэмцэх санаачлага, үр ашигтай бодлогыг хэрэгжүүлэхийн тулд улс төрийн намууд ямар үүрэг гүйцэтгэх, цаашид ямар стратеги баримтлах талаар өөрийн байр суурийг илэрхийлэхийг зорьж би энэхүү өгүүллийг бичлээ.

Монгол дахь авилга ба улс төрийн нам

Авилгын талаарх иргэдийн төсөөллийг Олон Улсын Транспаренси Интернэшнл байгууллага тогтмол судладаг бөгөөд уг байгууллагын судалгаагаар Монгол улс дэлхийд 2000 онд 48-д, 2005 онд 85-д, 2006 онд 99-д [1]зогсож авилгад улам идэгдсээр байгаа орны жагсаалтанд орсоор байна. Мөн АНУ-ын Олон Улсын Хөгжлийн Агентлаг, Азийн сан болон Сант Марал, УТБА зэрэг байгууллагууд Монгол дахь авилгын түвшин, иргэдийн төсөөлөл, хандлага, төрийн үйлчилгээнд буй авилга, хүнд суртал зэргийг судалж ирсэн. Гагцхүү улс төрийн нам ба авилга хамаарлын асуудлаар дагнан судалсан судалгаа хийгдээгүй байна. Нөгөөтэйгүүр, өнгөрсөн хугацаанд авилгатай тэмцэх олон удаагийн бодлого /Авилгатай тэмцэх хууль, Авилгатай тэмцэх газар, Авилгатай тэмцэх үндэсний хөтөлбөр/ -ууд нь Монгол дахь авилгатай тэмцэх үр ашигтай бодлого болж чадаагүй бөгөөд харин ч улстөрийн нам, улстөрчидтэй холбоотой авилгын сүлжээг бэхжүүлсээр байна.

Монгол улсад Дээд Шүүхэд бүртгэлтэй 18 улс төрийн нам байгаа бөгөөд засаглалыг хэрэгжүүлэхүйц түвшинд өрсөлдөж чадахуйц нам цөөхөн байна. 2008 оны УИХ-д сонгогдчоос дэмжлэг авч парламентад суудал авсан 4 улс төрийн нам байгаа ч нийт 76 суудлын 73-ыг нь МАХН, Ардчилсан намууд үнэмлэхүй суудал авч эвслийн засгийн газраа байгуулан ажиллаж байна. Дээрх намуудын хувьд авилгад өртөх боломж өндөр байдаг. Учир нь эрх мэдлийг гартаа авсан улс төрч болон улс төрийн намуудад авилга өгөх сонирхол бухий субъект, авилга авах сонирхолтой эрх мэдэлтэн их байх нь зайлшгүй. Нөгөө талаас улс төрийн нам ба улс төрчдөд сонгуулийн үед гаргасан зардлаа хэрхэн нөхөх тухай асуудал толгойны өвчин болж байдаг нь нууц биш. Үнэндээ ардчилал бэхжиж чадаагүй, засаглалд хэн байхаас шууд хамааралтай улс төрийн бодлого давамгайлсан улс оронд авилга улс төрийн намаар дамжин хүрээгээ тэлж байдаг. Энэ нь шууд утгаараа улс төрчид болон улс төрийн намын санхүүжилттэй холбоотой эрх зүйн хүчтэй зохицуулалт ардчиллыг дэмжих чухал бодлого болохыг илтгэж байна. Ийм бодлого байхгүй эсхүл сул байгаа нь магадгүй улс төрийн намуудыг дотоод ардчилалгүй байх, ардчиллыг дэмжих улс төрийн институт болж төлөвшиж чадахгүйд хүргэж байгааг үгүйсгэхгүй.

Өрнөдөд ардчилал амжилттай бэхжихэд нөлөөлсөн нэг хүчин зүйл, бодлогын чанартай асуудал бол улс төрийн намын санхүүжилтыг зохицуулах бодлогыг чангатгаж өгсөн нь хожим улс төрийн намууд болон улс төрчдийг хариуцлагатай болгоход нөлөөлсөн гэж үздэг. Тухайлбал, 20 зууны дунд үед улс төрийн намуудын санхүүжилт нь улс төрийн авилга дэлгэрэх нэг суваг болж байсан учир 1974 онд Сонгуулийн кампаний акт хэмээх эрх зүйн баримт бичгийг гаргаж байсан. Ингэлээ гээд АНУ огт авилгагүй улс болоогүй ч улс төрийн намыг болон улс төрчдийг хариуцлагатай байх, санхүүгийн бохир мөнгө угаахаас сэргийлэх үр ашигтай бодлого болсон гэж судлаачид үздэг.

Пост социалист орнууд дахь ардчиллыг судлаачид өнөөгийн либерал ардчилсан орнуудаас ангид судладаг бөгөөд учир нь эдгээр орон бүтцийн хувьд ардчиллыг байгуулж чадсан ч, үзэл санааны хувьд өөрчлөлт авчирч чадаагүйтэй холбож үздэг. Учир нь ардчилал гэдэг бол үзэл санааны хувьд тогтсон үнэт зүйл гэдэгтэй хэн ч маргахгүй биз. Иймээс судлаач Гербер Китшельт Посткоммунист ардчилсан орнуудын өөр өөр замнал өгүүлэлдээ “… шинээр ардчилсан орнуудын хуучин коммунист намд коммунист удирдлага, ленинист уламжлал болон төржсөн – социалист эдийн засгийн бодлого уламжлагдсаар байна”[2] гэж дүгнэсэн байдаг. Үнэндээ, Монгол улсад олон намууд байгуулагдсан нь улс төрийн хөгжлийн ололт мөн боловч хуучны “коммунист” хатуу зохион байгуулалтыг хуулбарлан, хэт төвлөрсөн удирдлага дээр нь санхүүгийн үйл ажиллагааны нээлттэй бус байдал хадгалагдсаар байгаа. Энэ нь улс төрийн намуудыг АВИЛГА-д автах таатай хөрс болж байгааг харуулж байна.

Авилга гэдэг нь эрх мэдэлтэй хүн албан тушаалаа ашиглан ямар нэгэн хууль бус зүйлийг гардан гүйцэтгэж байгааг хэлдэг гэж Австралийн судлаач Ричард Мулган, Сантиш Ганд, Петер, Ламоур тодорхойлсон байдаг. Үүнийг томёолоход:

Эрх мэдэл + Дураар аашлах – Хариуцлага = АВИЛГА[3]

Дээрх авилгын талаар өгсөн тодорхойлолтыг шинжлэхэд Монголд эрх мэдлийн төлөө тэмүүлдэг, ямар ч хариуцлага хүлээдэггүй, дур зоргоороо аашилдаг тодорхой бүлэглэлүүд улс төрийн намын хамгаалтад нуугдаж байгааг бид олж харах болно. Магадгүй авилгын тархалт, хандлага, төсөөллийг судалдаг судалгааны арга зүйд бид анхаарах цаг болжээ. Учир нь авилгын талаар хийгдэж буй энэ олон судалгаанд яагаад улс төрийн нам сугарч үлдээд байна. Мөн авилга эрх мэдэлтэй хүмүүс эрх мэдлээ ашиглахаас үүдэлтэй гэж үздэг атлаа эрх мэдлийг гартаа атгадаг цөм институт болох улс төрийн намын санхүүжилтийг яагаад дорвитой судлаагүй байгаа нь анхаарал татаж байна.

Транспаренси Интернэшнл байгууллагын Дэлхийн хэмжээнд явуулсан “Глобал Авилгын Барометр-2007’’-нд авилгад хамгийн их өртөх боломжтой институтээр улс төрийн нам, удаад нь парламент орсон байдаг. Хамгийн сонирхолтой нь авилгын төсөөлөл, төвшинг өнгөрсөн жилтэй харьцуулахад Азийн болон Зүүн Европын бүс нутагт илт өссөн[4]⁴ болохыг харж болно.

Улс төрийн намыг авилга авдаг институт гэж үзэж байгаа орнуудаар Аргентин, Босни Герцоговен, Болгар, Болив, Камерун, Энэтхэг, Панам, Нигер зэрэг улсууд нэрлэгдэж байгаа ба судалгаанд оролцогч 5 респондент тутамд 4 ба түүнээс дээш респондент нь улс төрийн намыг сонгожээ. Харин улс төрийн нам авилгад бага өртдөг гэж Дани, Голланд, Норвейг, Швед, Швеицар, Сингапур зэрэг улсууд нэрлэж байна. Учир нь судалгаанд оролцогч 5 респондент тутамд 2 ба түүнээс доош респондент нь улс төрийн намыг сонгосон ажээ.

Монгол улс дээрх судалгаанд ороогүй ч улс төрийн болон төрийн албанд өөрсдийн хүнээ тавьж засаглалыг бүхэлд нь удирдахыг хичээдэг, нам нь нийгэм, эдийн засаг, улс төрийн бүхий л секторт хутгалдаж байгаа нь нууц биш. Ийм улс төрийн намыг судлаачид КАТЧ-ОЛ /бүхнийг шүүрэгч/, КАРТЕЛЬ намын хэв маягт хамруулж үздэг. Катч-ол нам нь төрийн бүх эрх мэдлийг эрх баригч намын гарт төвлөрүүлэхийг хичээдэг бол картель нам боломжтой бол эрх мэдлийг харилцан тохиролцож, эвсэл барьдаг, “улс төрд мөнхийн дайсан гэж байхгүй, бас мөнхийн нөхөр гэж байхгүй” шаардлагатай бол хэнтэй ч эвсэж чаддаг намуудыг хэлдэг. Мэдээж орчин үеийн улс төрийн намууд засаглал руу тэмүүлэх зорилгодоо хүрэхийн тулд дээрх хэв маягаас ангид байж чадахгүй, учир нь санхүүгийн хувьд нээлттэй байх бодлого баримтлах нь ‘хариуцлагатай улс төр“-ийг төлөвшүүлэх чухал хөшүүрэг болох нь дамжиггүй.

Улс төрийн намууд авилгад өртөх нь ардчиллын нуугдмал өвчинг сэдрээж, төрийн болон улс төрийн институциудтай холбогдож дараахь гэмт хэргийг үүсгэдэг.

1. Төрийн нөөцийг хууль бусаар ашиглана. (хувьчлал эсхүл төрийн үйлчилгээтэй холбогдоно),
2. Улс төрийн хүчирхийллийг өдөөнө,
3. Хууль бус үйл ажиллагааг өмгөөлнө (хар тамхи, биеэ худалдах, хүний наймаа),
4. Авилга өгөх (мөнгө төлж бизнесээ хамгаалах).

Өнөөдөр монголчууд улс төрийн намын худал амлалтанд итгэхгүй байгаа бөгөөд намын нэр хүнд сүүлийн 10 жилд маш хурдацтай унаж байна. Сант Марал, УТБА зэрэг ТББ-ын тогтмол авдаг судалгаагаар улс төрийн намын рейтинг 10-15хувь унасан бөгөөд иргэд аль ч намд итгэл үзүүлж чадахгүй байгааг УТБА-ийн 2002, 2006 онуудад хэрэгжүүлсэн “Азийн барометр” судалгаануудын дүнгээс харж болно.

Энэ нь улс төрийн намуудаар дамжуулж авилга, хээл хахууль, засгийн эрхийг авахын төлөөх хууль бус үйлдлүүдийг ихээр хийх болсонтой холбоотой. Өөрөөр хэлбэл, улс төрийн намууд ардчиллын үнэт зүйлд хариуцлагыг импортлож чадахгүй байна. Учир нь ардчилал улс төрийн намгүйгээр оршин тогтнох үндэсгүй бөгөөд судлаачдын үзэж буйгаар нам дараахь 3 үүргийг гүйцэтгэдэг. Үүнд, төлөөллийг хэрэгжүүлэгч, засаглалыг зохион байгуулах гол механизм, ардчилсан хариуцлагыг дэмжих түлхүүр[5]суваг зэрэг болно.

Авилга тархсан оронд улс төрийн нам иргэдийн сонирхолыг илэрхийлэх, нэгтгэх, хэрэгжүүлэх үндсэн үүргээ умартан дараахь хууль бус зүйлсийг ихээр хийдэг нь олон улсад тогтоогдож байна. Энэ нь улс төрийн нам авилга өртсөнөөр ардчилалд үүсэж болох хохиролыг дараахь байдлаар тодорхойлдог. Үүнд:

1. Нөөц, эрх мэдлийг хэтрүүлэн ашиглахын төлөө улс төрийн нам, бүлгүүдийн дунд өрсөлдөөн үүсдэг.
2. Санал судалдан авах зорилготой улс төрийн санхүүжилт ихсэнэ.
3. Сонгогчид хайхрамжгүй, идэвхгүй болж, хэвлэл мэдээллийн бие даасан байдал алдагадах замаар улс төрийн намууд улс төрийн системд ноёрхно.
4. Мөнгөтэй буюу авилгад автсан нам төрд өөрийн хяналтаа тогтоохыг улайран эрмэлздэг /төрийг барьцаалах замаар/.
5. Намаас үүдэлтэйгээр оршин буй улс төрийн дэглэмийг хямруулдаг.

Авилгатай тэмцэх бодлого, стратеги

Улс төрийн намыг авилгаас хамгаалахын тулд өндөр хөгжилтэй орнууд дараахь бодлогыг амжилттай хэрэгжүүлсэн байдаг. Үүнд:

• Корпорациудаас хандив авахыг хязгаарлах,
• Хандивын дээд хязгаарыг тогтоох,
• Хандивыг бэлэн мөнгөөр авахыг хориглох,
• Улс төрийн намуудад өгөх хандивыг хязгаарлах,
• Парламентын гишүүнд хандив өгөхийг хориглох,
• Хандивыг олон нийтэд хариуцлагтайгаар тайлагнах.

Монгол улсын хувьд улс төрийн намыг авилгаас ангид байлгахын тулд зарим бодлогыг хуульчилсан ч түүний хэрэгжилтэнд огт хяналт тавьдаггүй байна. Үүнд: Корпорациудаас хандив авахыг хязгаарлаагүй, хандивын дээд хязгаарыг тоггоосон, хандивыг бэлэн мөнгөөр авахыг хориглосон заалт байхгүй, улс төрийн намуудад өгөх хандивыг хязгаарласан, парламентын гишүүнд хандив өгөхийг хориглоогүй, хандивыг олон нийтэд хариуцлагтайгаар тайлагнахыг хуульчилсан ч хэрэгждэггүй байна.

Нөгөө талаас улс төрийн намтай ойрхон ажилладаг Сонгуулийн ерөнхий хороо /СЕХ/, Авилгатай тэмцэх газар /АТГ/, Үндэсний аудитын газар /ҮАГ/ зэрэг байгууллагууд тус бүр өөрсдийн үүргээ хариуцлагатайгаар гүйцэтгэж чадахгүй байна. Тухайлбал, Улс төрийн намуудын хууль бус мөнгө авсан тухай олон баримт байдаг боловч өнөөдрийг хүртэл шүүхээр шийдвэрлэж, хариуцлага хүлээлгэсэн нь цөөн байна. Улс төрчдийн эрх мэдлээ хэтрүүлэх ашигласан, төрийн үйлчилгээ, тендерийг хууль бусаар ашигласан нь тодорхой атал нэг улс төр ч хариуцлага хүлээгээгүй. 2008 оны УИХ-ын сонгуулийн зардалд улс төрийн намууд нэр дэвшигчид хэдэн төгрөг зарцуулсныг одоо болтол СЕХ тооцож үзээгүй, олон нийтэд зарлаагүй (УИХ-ын сонгуулиас хойш 45 хоногийн дотор гэсэн хуулийн заалтыг зөрчсөн) гэх олон олон зөрчлийг дурьдаж болно.

Дээрх хууль бус, мөн шударга бус зүйлс нь монгол дахь улс төрийн намуудыг хямрал оруулж байгаа бөгөөд энэ нь аажмаар АРДЧИЛЛЫН ҮНЭТ ЗҮЙЛС-ийг устгахад нөлөөлж байна. Үүнд:

• Нам төлөөллийг хэрэгжүүлж чадахгүй бөгөөд иргэдийн намд итгэх итгэл унана.
• Төр болон иргэдийг холбох гүүр нурна.
• Намууд олигархичлагдана.
• Намын дотоод ардчилал устана.

Үндсэндээ намын хямралыг тодорхойлох дээрх шинжүүд бүхэлдээ улс төрийн намуудад ялангуяа МАХН, Ардчилсан намуудад хүчтэй илэрсээр удаж байна. Энэ талаар улс төрчид болон улс төрийн намууд нэг хэсэгтээ л ярихгүй нь бараг ойлгомжтой. Учир улс төрчид, бодлого тодорхойлогчид өөрсдийн эрх ашигт нийцээгүй аливаа бодлогыг тоож үзэхгүй, үзсэн ч ямар нэгэн шалтаг тоочин хойшлуулсаар байх нь тодорхой. Энэ нь монголын улс төрийн намууд болон улс төрчдөд ардчилал, эрүүл нийгэм, сайн засаглал, шударга ёсны төлөөх “улс төрийн хүсэл зориг” дутагдаж байгааг илтгэж байна.

Ардчилал өндөр хөгжсөн орнуудын туршлагыг харахад улс төрийн нам авилгатай тэмцэхийн тул дараахь бодлогуудыг баримталж, хэрэгжүүлсэн байдаг. Үүнд:

• Төрийн өндөр албан тушаалтны ёс зүйг төлөвшүүлэхийг,
• Хариуцлагатай хөгжлийн төлөөх бодлого боловсруулахыг хичээх,
• Санхүүгийн хувьд олон нийтэд нээлттэй байхыг,
• Ерөнхий болон дотоод эрх зүйн орчинг чанад сахиж мөрдөхийг,
• Олон нийтийн сонирхолыг төлөөллөх чадвартай байхыг,
• Сонгуульд намын өмнөөс нэр дэвших “цэвэр” улс төрчийг бэлтгэж, дэвшүүлэх,
• Иргэдийг сонгуульд идэвхитэй оролцуулах буюу дайчлахдаа улс төрийн хоосон амлалт өгөхгүй байх,
• Аливаа тулгамдсан асуудлыг нийтийн эрх ашгийн тусад нийцүүлэн шийдвэрлүүлэх,
• Шударга нийгмийн төлөө байх,
• Улс төрчдийн хувийн эшиг сонирхолоос ангид байх,
• Төрийн албыг эрүүлжүүлэх,
• Нийгмийн интеграцийг хангах.

Монголын улс төрийн намууд эхний ээлжинд дараахь бодлогыг хэрэгжүүлэх нь үр дүнтэй болно.

1. Намууд дотоод дүрэмдээ авилгаас ангид байх заалт оруулах
2. “Авилгатай тэмцэх” ямар бодлого дэвшүүлж байгаагаа олон нийтэд зарлах, танилцуулах
3. Намууд нэр дэвшигчийн хандивийн дээд хязгаарыг хуулинд заасан хандивын хязгаараас хэтрүүлэхгүй байх /нэр дэвшигчийн мөнгөн татвар, дэнчин/
4. Намууд сонгуулийн болон сонгуулийн бус үеийн үйл ажиллагааны тайланд аудит хийлгэж олон нийтэд танилцуулах. (хуулиар тавигдсан шаардлага боловч АН-аас бусад нь олон нийтэд танилцуулаагүй)
5. Намууд санхүүжилттэй холбоотой асуудлаа нээлттэй, ил тод болгох нэн шаардлагатай.

Цаашид авилгын талаар баримтлах намуудын стратеги

1. Улсын төсвөөс олгож буй санхүүжилтийн зарцуулалтыг хянах /одоогоор ямар ч хяналт хийгдээгүй/
2. АТГ/Авилгатай тэмцэх газар/-т улс төрийн намуудыг хариуцсан хэлтэс байх
3. Шударга бус өрсөлдөөнийг зохицуулах хуулийн үйлчлэлд улс төрийн намуудыг оруулах
4. СЕХ-г нам тус бүрээс нэг нэг төлөөллөөр бүрдүүлэх, эсхүл бүр ИНБ-аас бүрдүүлэх
5. Улс төрийн намын санхүүжилтийн тухай бие даасан хуультай болох

Дүгнэлт

Монгол дахь авилгатай тэмцэх бодлогын хүрээнд нь улс төрийн намыг ардчиллах, намуудын санхүүжилтын тухай хуультай болох явдал бөгөөд хүний эрхийг дээдэлсэн, олон ургальч үзэл, ардчиллын үнэт зүйлсийг хамгаалахын тулд улс төрийн намуудын авилгатай тэмцэх болон төрөөс намыг авилгаас ангид байлгах эрх зүйн орчны цогц өөрчлөлт, оновчтой бодлого үгүйлэгдэж байна. Иймээс дээрх санал болгож буй бодлогыг эхний ээлжинд авч хэрэгжүүлэх нь Монгол дахь ардчилал, улс төрийн намын институтциллыг хангахад зайшгүй хэрэгтэй бодлого болно.

Хянасан: Б. АРИУНБАЯР

[1] Corruption Perceptions Index 2007 http://www.transDarency.org/ policy research/survevs indices/cpi/2007 last modified: 13/02/2008
Улс төрийн намыг авилга авдаг институт гэж үзэж байгаа орнуудаар Аргентин, Босни Герцоговен, Болгар, Болив, Камерун, Энэтхэг, Панам, Нигер зэрэг улсууд нэрлэгдэж байгаа ба судалгаанд оролцогч 5 респондент тутамд 4 ба түүнээс дээш респондент нь улс төрийн намыг сонгожээ. Харин улс төрийн нам авилгад бага өртдөг гэж Дани, Голланд, Норвейг, Швед, Швеицар, Сингапур зэрэг улсууд нэрлэж байна. Учир нь судалгаанд оролцогч 5 респондент тутамд 2 ба түүнээс доош респондент нь улс төрийн намыг сонгосон ажээ.

[2] Larry Diamond and Richard Gunther. 2001. Political Parties and Democracy : Driver-gent Paths of Postcommunist Democracies. John Hopkins Press. P-299.

[3] Richard Mulgan, Satish Ghand and Peter Lamour. Corruption and Anti-Corruption. Policy Brief. Crawford School of Economics and Government. http://www.crawford.anu.edu.au/

[4] Report on the Transparency International Global Corruption Barometer 2007 http://www.transparence.org/

[5] NIMD. Framework for Democratic Party-Building. Handbook. 2005.